探微法官審判權力運行中的保護與懲戒

摘 要：隨著我國司法改革各項方案的不斷推進，法官審判權力運行中的職業保障和懲戒，成為司法改革內容之一。本文通過對法官審判權力產生、運行的各重要環節，探討完善法官的職業保障制度和懲戒制度。以對提高司法效率和推動司法體制改革提出一些建議。

關鍵詞：法官；權利保護；懲戒

近年來，我國經濟的快速發展和市場化程度的不斷加深，人民群眾的法治觀念和意識也在不斷的強化，法院受理案件的數量與日俱增，人民法院已成為化解各類社會糾紛重要方式之一。作為定紛止爭的人民法院，在實現公平正義的過程中，如何進行法官職業保障和懲戒成為亟待解決的問題。

一、完善法官職業保障

法官的保護和懲戒機制的構建應根據我國《憲法》、《法官法》以及《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》等規范性文件的相關規定，充分借鑒域外成功經驗并結合我國現實國情，健全完善法官的職業身份保障、職業收入保障、職業安全保障、法官懲戒等在內的具體保護和懲戒措施。

（一）法官身份保障

《世界司法獨立宣言》規定：“除因免職或達到退休年齡外，法官的任職在原則上應是終身制的。”我國法律對法官職業保障方面的規定過于原則，在實際操作中存在一定難度，法官職業身份保障未能很好的落到實處。

1.遵循法官法定任職條件

將目前地方各級法院法官由同級地方權力機關選舉和選任的做法改為統一由高級法院提請省級人大常委會選任，以避免地方組織人事部門對法院人事的干擾。上級法院的法官主要應從下級法院的優秀法官中進行選拔。對于法院在編的人員，在通過國家司法考試以后，應在法官助理或有限司法權的輔助人員等崗位進行鍛煉和培養若干年限，積累相當的程序性和簡單實體性審理經驗后，再從中遴選法官。

2.明確法官免職程序

《法官法》未對法官罷免的程序作出明確規定，現實中法官被隨意罷免的情形有所存在，法官的職業穩定性未能得到很好的保障。因此，應厘清法官罷免事由，當法官面臨可能被罷免的情況時，可由法官所在法院人事部門對法官存在被罷免的事由向任命該法官的人大常委會進行陳述，并提供對該法官日常工作客觀公正的考評意見，然后由任命該法官的人大常委會提出議案，由人民代表大會進行表決，該法官才能被罷免，且在整個程序中，必須保障法官享有陳述申辯的權利。

3.規范法官職務變更

為了保證法官在審理案件過程中沒有后顧之憂，在非處分性的變更職務或調離工作問題上，應實行法官“自愿”原則。自愿原則并不排除法官在不同審判崗位上的流動，但法官的流動，應以保持其職務的穩定性為前提。另外，自愿原則也并不排除在法官因違反審判紀律受到懲戒或因回避事由，而被調離審判崗位，只要這種調離的作出遵循了一定的程序進行，并保障了被調離法官享有要求聽證、申辯等最基本的程序權利。

（二）法官經濟保障

解決法官經濟待遇保障，可以從司法經費、工資待遇、晉升渠道等方面入手。

1.獨立司法經費保障機制

我國法院經費基本依賴于同級政府財政，又因各地經濟發展的不平衡，各地法院經費保障也存在很大差距，法院工作的特殊性在經費保障方面很難得到充分考慮。將司法經費單列，改變目前司法經費與行政經費不分的狀況，從財政管理體制上把司法經費從行政經費中分離出來，以確保法院審判工作不受地方行政機關的干擾。

2.建立法官工資單例制度

在實踐中，法官的工資標準一直是參照普通國家公務員體系執行，未能體現法官職業的特殊性。嘗試構建省級統一的法官工資制度。法官工資應當高出普通公務員，不同地區的法官之間、不同等級法院的法官之間以及同一法院的法官之間的工資差距不能太大，且法官的工資須隨著經濟發展的程度、消費水平的增高而予以提升。

（三）法官權力保障

加強法官權益保障應從建立法官司法豁免制度、建立法官尊嚴保障制度、健全法官人身安全保障制度等三個方面對我國法官權利保障方面予以完善。

1.建立法官司法豁免制度

我國法律對司法豁免權并沒有明確的規定，《法官法》第4條只是籠統地規定：“法律依法履行職責，受法律保護。”因此，有必要在法律上對法官享受司法豁免權的情形作出詳細的規定，確保法官非因法定事由、非經法定程序不得被調離或提前離職離崗，或受到降級、免職、撤職、辭退等處分；保障并支持法官辯解、舉證、申請復議和申訴的權利，就相關不當決定向有權機關提出糾正意見直至合理解決。

2.建立法官尊嚴保障制度

我國現行法律規定并未對法官名譽權保護設置特殊救濟途徑，在如何保護法官的名譽權，維護法官的尊嚴方面，還缺少相應的制度安排。《法官法》在明確規定法官的尊嚴不受侵犯時，還要處理好保障法官尊嚴與我國《憲法》規定的保障公民言論自由權之間的關系，對于干預法官依法辦案、故意貶損法官聲譽、誹謗誣蔑法官的行為，要依法處理，以保護法官的個人聲譽。

3.健全法官人身安全保障制度

隨著法院化解矛盾的任務日益繁重，法官所面臨的職業風險也逐漸顯現出來，法官人身安全受到損害的情況時有發生，對法院正常的審判工作秩序和司法權威造成了嚴重的影響和破壞，對法官的人身安全構成了嚴重的傷害和威脅。要從嚴、從快追究相關人責任，以預防暴力抗法事件的發生，保障法官的人身安全和合法權益。

二、優化法官職業環境

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推進法治中國建設，強化權力運行制約和監督體系，我國司法改革面臨諸多棘手問題，而司法的行政化、地方化當是最難治愈的痼疾，它從根本上制約了其他司法制度的改革與完善。優化司法職業環境，破除司法行政化、地方化，對于構建現代司法體系具有意義深遠意義。

（一）破解司法地方化問題

我國現有的司法區域劃分完全與行政區域規劃相重合，這導致法院實質上成為政府的地方法院。實現法院去地方行政化，保障依法獨立行使權力需從改革法院設置體系、確立法官終身制、推動司法公開等方面入手。

1.改革法院現有的設置體系

法院的區域設置上可以嘗試單列“司法區”，而不是完全與行政區劃相重疊，類似于中國人民銀行對其分行的設立，并不是嚴格地以省級行政區劃來進行分區，而是根據管理的便利性原則，設立跨省區市的分行。設置新的法院管理制度，使法院不再有行政上的級別，而以司法級別代替之，從而擺脫行政官僚的形象。如普通法法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級，并明確表示法院的級別與行政級別無關。

2.推進司法公開

由于我國目前司法環境不夠完善，外部監督機制不規范，導致實踐中存在干預案件審判現象，對獨立行使審判權造成影響。解決這一問題，法院自身可以積極作為，即大力推進司法公開。司法公開一方面倒逼法官提升案件質量，破除司法神秘感，將司法置于社會公眾視野監督之下，同時也是抵制外界不當干預的有效舉措。

（二）減少法院內部干擾

減少法院內部干擾，保障公正廉潔司法，可以從取消審判業務行政級別、完善合議庭制度、完善審委會制度等幾個方面加以完善。

1.規范法院內部審判管理與行政管理的職能劃界

將現有的法院管理活動進行合理的規范和區分，對目前審判管理活動中混雜的行政管理性質的行為進行必要的分離。法院審判管理去行政化，并非意指取消法院系統的行政級別和行政管理，而是在法院審判管理中不用行政的手段去決定、干擾審判業務活動。從法院的實際運行來看，法院的行政級別設置以及相應的行政管理活動，均是法院審判業務正常進行的必要保障。

2.完善法院的合議庭制度

應進一步完善法院合議庭制，形成主審法官、合議庭、審判委員會獨立民主的案件決策機制，理順院、庭長審判職務和行政職務的關系，改變裁判文書層層審批的做法，將審判權下放給合議庭、獨任庭。院、庭長平時行使行政管理職責，只有在參加合議庭審理案件或依法指導合議庭辦案時，才能履行審判職責，以改變“審者不判、判者不審”的現狀。

3.改革審判委員會制度

在審委會委員組成上，應當由資深法官組成而不要由擔任領導的所謂法官組成。審判委員會工作重點從研究案件轉到總結審判經驗和監督、指導、管理審判工作上，要完善審判會列席制度、發言順序等議事規則，消除審委會“集體負責其實誰也不負責”的弊端，同時完善審委會的辦事機構、咨詢機構和辦事人員，讓審委會成為一個實實在在的實體審判組織，而不是行政權的附庸。

（三）堅持黨的領導實現法官獨立

執政黨對人民法院的領導主要是政治、組織、思想上的領導，而不是工作業務上的領導和直接干涉。堅持在黨的領導下實現法官獨立，應從加強人民法院黨組建設方面予以改進。人民法院的黨組是黨中央和地方各級黨委的派出機構，是實現黨對人民法院工作領導的重要組織形式和制度保證。人民法院的黨組是否堅強有力，直接關系到人民法院工作能否保持正確政治方向，關系到審判職能作用能否得到充分有效發揮。加強民主集中制建設，健全黨組發揮領導核心作用的各項制度，把各級法院黨組建設成團結帶領廣大干警不斷開拓奮進的堅強領導集體。

三、完善法官懲戒機制

法官的職業有一定的特殊性，懲戒的事由和程序也應有別于普通公務員的處分條例，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。

（一）明確法官懲戒權力部門

《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第28條規定，“各級人民法院監察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集，對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規定進行處理。”為此，可以考慮構建雙重的法官懲戒機構，在省級以上人大常委會中設立專門委員會作為法官彈劾機構，對于一般的紀律懲戒，則設立專門的法官懲戒委員會來行使懲戒權。

1.設立法官懲戒委員會作為一般性懲戒機構

目前法官的內部監督機構主要是各級法院內部的監察室，監察室作為法院內部的一個職能部門，很難起到真正的監督作用。在各省級行政區劃中設立法官懲戒委員會，與地方各級人民法院相互獨立。在審理案件時可以參考普通法院的陪審員制度，從人大代表名冊庫中隨機抽取一定比例的人大代表做陪審員，同時可以吸收現在的廉政監督員，以避免多方監督混亂。

2.建立人大彈劾委員會和法官懲戒委員會的互動機制

法官懲戒委員會有權發現法官違法違紀行為和接受對法官的投訴，經過初步調查確認存在違法違規事由，立案進行正式調查，審理，如果主任會議認為法官的行為可能構成彈劾事由的，應當移交本級人大常委會司法彈劾委員會進行彈劾。

（二）規范法官懲戒法定事由

《法官法》中規定的法官被罷免的事由不僅過于廣泛，而且很不科學，從而使《法官法》對法官的保護力大大削弱，也給人為的暗箱操作留有很大的余地。完善法官懲戒制度的首要任務應該是統一懲戒法官的事由，只有統一了標準，才能做到追究法官責任時有法可依，避免各地法院做法不一的現象發生。

1.擴大對法官司法外不當行為的懲戒力度

《法官法》中既包括司法內不當行為和司法外不當行為，但是其中明顯顯示出對司法內不當行為的高度關注以及對司法外不當行為的忽視。由于法官職業的特殊性，其職業行為與司法公正能否實現休戚相關，如果法官道德水平不高，其所做的判決也很難具有公信力。因此，未來我國在法官懲戒事由構成這一問題上，應當擴大對法官司法外不當行為的懲戒力度，把《職業道德基本準則》中規范法官職業道德和約束其職業修養的行為也納入到法官懲戒事由中來，強化法官的道德責任感。

2.設立法官懲戒禁區

法官對案件事實的認定以及法律的適用本屬于法官職權的范圍，而司法獨立要求法官獨立行使職權，如果法官連對案件事實的認識或者對法律的理解和選擇適用都沒有任何自由和獨立性的話，那么司法獨立將無從談起。而如果法官沒有實施任何司法內和司法外不當行為，僅僅因為案件被上級法院發回重審、改判或者因審判監督程序而改判，則要被追究辦案責任的話是不合理的。

（三）嚴格法官懲戒具體程序

當事人提出追究有關法官的責任的申訴以后，懲戒機構經初步審查認為申訴合理時，應當受理案件，某個法院的院長發現本法院出現錯案，需要追究有關法官的責任，亦可向上級法院的懲戒機構提出申請，請求受理案件。在作出決定以后，如果當事人對處理決定不服的，可以向原懲戒機構申請復議，并有權向原懲戒機構的上級機關申訴。

作者簡介：

方杰，內蒙古自治區阿拉善盟中級人民法院監察處主任。