省域海島保護規劃備案管理體系研究

王娜，林寧，徐文斌

（國家海洋信息中心 天津 300171）

2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島法》）正式實施，明確提出國家實行海島保護規劃制度，規定沿海省、市、自治區人民政府海洋主管部門組織編制省域海島保護規劃并報國務院備案。海島保護規劃是指根據海島的區位、自然資源環境、保護和開發利用現狀以及社會需求，對海島及其周邊海域的保護和開發利用提出階段性的保護目標與利用方向［1］。全國海島保護規劃、省域海島保護規劃、直轄市海島保護專項規劃、沿海城市、鎮海島保護專項規劃和縣域海島保護規劃一同構成我國海島保護規劃體系。

目前，隨著省域海島保護規劃編制工作的結束，合理、有效地規劃成果備案體系成為目前關注的主要方向。雖然，《海島法》及規劃編制相關要求［1－2］中對備案工作均有涉及，但缺少必要程序規定。造成現階段備案體系不一，流程不明確，對合理分析規劃現狀、監督規劃落實、評估規劃成果、研究規劃方向造成一定影響。因此，有必要制定規劃備案管理辦法，建立備案管理體系。本研究在對省域海島保護規劃編制及成果研究基礎上，從備案機構、備案時限、備案內容、備案審查等方面進行初步探討并提出規劃備案管理體系。

1 省域海島保護規劃備案現狀

根據《海島法》，自2010年起，國家海洋局組織沿海各省、市、自治區開展了省域海島保護規劃編制工作。截至2013 年年底，已全面完成規劃編制工作，除海南省外，均已由各省級人民政府公布實施。規劃在海島生態保護、海島開發利用、海島保護執法、海島科學研究等領域的作用日漸體現。根據規劃編制情況，2013年，國家海洋局組織沿海各省、市、自治區開展了省域海島保護規劃備案工作，為下一步規劃成果管理應用、分析評估及修編工作奠定了良好的基礎。在對各省、市、自治區備案流程及提交資料分析研究中，顯現出現階段規劃備案管理仍存在不足。

2 省域海島保護規劃備案的必要性

2．1 是完善全國海島保護規劃的需要

《全國海島保護規劃》從全局上對我國海島開發、建設、保護和管理進行整體規劃，是從事海島保護、利用活動的依據和綱領性文件。省域海島保護規劃則從本地實際情況、區域經濟社會和海島資源環境協調發展角度出發，提出規劃期限內海島保護工作目標［1］，是對《全國海島保護規劃》要求的具體落實。因此，做好省域海島保護規劃備案工作，對完善全國海島保護規劃具有重要作用。

2．2 是各類規劃相銜接的需要

省域海島保護規劃編制依據主要包括全國海島保護規劃、省級國民經濟、社會發展規劃和省級海洋功能區劃等［1］，其規劃內容與各類規劃是相輔相成的，只有相互銜接、相互協調，才能發揮其功能和作用。同時，省域海島保護規劃相對于其他行業規劃時間較短，將為其他行業規劃修編提供借鑒基礎，對于促進相關規劃與海島保護規劃的銜接具有重要作用［3］。

2．3 是加強規劃應用的需要

由于缺乏明確的實施細則來規范備案工作，各省從備案機構、備案時限到備案內容等流程工作標準不盡統一，成果不盡完善，嚴重影響國家層面對于地方海島保護規劃的成果應用，無法有效發揮省域海島保護規劃在海島生態保護、海島開發利用等方面的應有作用。因此，建立規劃備案體系十分有必要也極為迫切。

3 省域海島保護規劃備案存在的問題

3．1 備案理解不到位，工作重視不夠

規劃備案是海島管理工作中一項重要的基礎性工作，而實際工作中，管理人員及技術工作人員更多注重在規劃審批、編制、成果等具體過程和結果的體現上，對成果的備案仍沒有足夠認識，以致規劃編制完成后備案工作不能及時跟進。

3．2 規章制度不健全，具體流程不明確

雖然法律明確規定規劃在編制完成后需報送國務院備案，但鑒于目前仍無備案管理制度來規范備案具體流程，因此，造成備案部門、時限、內容等具體工作不明確。

4 省域海島保護規劃備案管理體系構成

現階段，我國海島保護規劃備案工作尚處于起步階段，且各省規劃編制成果不盡統一。因此，須從管理、技術和現狀等方面綜合考慮規劃備案問題，從而合理搭建規劃備案體系框架（如圖1所示），明確規劃備案機構，完善備案制度與措施。

4．1 備案機構

圖1 省域海島保護規劃備案體系結構

（1）備案機關。《海島法》第十條規定沿海省、市、自治區人民政府海洋主管部門會同相關部門組織編制省域海島保護規劃，報國務院備案。而國務院可委托國家海洋行政主管部門來執行規劃備案任務，具體備案工作可交由相關技術單位作為執行部門協助完成。

（2）備案呈送機關。規劃組織編制主體為各省、市、自治區人民政府海洋主管部門，一般情況下，海洋主管部門會在海島保護規劃編制技術單位推薦名錄中選定規劃編制技術單位承擔規劃編制任務［4－7］。因此，規劃成果在各海洋主管部門和技術單位間共存，海洋主管部門掌握較多管理類文件，技術單位則更多的是規劃圖件，地理空間數據、模型等技術類文件。因此，規劃備案前期，各省級海洋主管部門可委托技術單位全面梳理規劃編制過程各類資料，一并交由省級海洋管理部門統一報送。

4．2 備案時限

備案時限指規劃經省級人民政府批準實施到規劃備案結束之間的時間，包括備案呈送機關呈送時限和備案機關審查時限。規范備案時限，對國家全面、及時掌握省域海島保護規劃編制和批準情況、督促規劃編制責任單位及時完成成果整理，提高備案效率具有重要作用。《海島法》第八條規定除涉及國家機密，規劃經批準后應當及時向社會公布。鑒于自批準到備案期間存在脫密及向社會公布等事宜，省域海島保護規劃應自批準之日起30個工作日內報請備案。而備案機關在全部收到備案資料之日起30個工作日內完成備案審查。對于不報送或不按照規定時限進行報送備案機關，備案機關應通知其限期報送。

4．3 備案內容

（1）備案材料。根據規劃編制內容要求及成果形式，備案資料應包括規劃文本、圖件、研究報告、編制說明、省級人民政府批準文件等，包括紙質和電子文件兩種形式。一般情況下，除提交上述資料外，還應向備案機構提交報送規劃備案材料的函或報告，與備案材料一并提交備案。

（2）材料格式。其中規劃文本和圖件為報批材料，編制說明和研究報告為報批材料的輔助材料。規劃文本、編制說明和研究報告采用A4型紙張打印，電子文件采用Microsoft word格式；成果圖件采用A3型紙張打印，電子文件采用jpg格式，并提供圖件的原始文件（如ArcGIS數據或其他帶有空間地理坐標的數據格式）。

4．4 備案審查

按照《省級海島保護規劃編制管理辦法》規定，規劃在批準前已經國家海洋局審查同意，因此，備案過程中對于規劃審查即備案材料完整性、規范性審查。符合規定的，由國家海洋行政主管部門自收到全部備案材料之日起30個工作日內，向省級海洋行政主管部門出具《省域海島保護規劃備案接收登記表》；不符合規定的，國家海洋行政主管部門自收到備案材料之日起5個工作日內，通知省級海洋行政主管部門補報材料。

4．5 備案登記

備案機關接到備案呈送機關提交的材料并通過審查后，應向備案呈送機關出具由備案機關統一印制的備案登記表對備案信息記錄在案。備案登記表應包括備案文件資料目錄、報送單位、聯系人、備案機關（加蓋印章）和備案登記時間等信息。

4．6 備案公示

公示具有公開性、周知性、科學性及民主性等特征，其目的在于加強公眾參與監督的政府工作機制，確保規劃制定監督的民主與公正。可通過在權威性海島相關政府網站（如中國海島網）建立規劃備案公示專欄并發布備案公示信息，進一步增強政民互動。

4．7 修改備案

省域海島保護規劃期一般為10 年及以上，對于規劃期滿或因公共利益、國防安全或者大型能源、交通等基礎設施建設，需要修改海島保護規劃的，應在完成規劃修改并經批準后，對規劃全部成果重新進行備案。

4．8 檔案管理

備案機關在完成備案后，應按照《海洋檔案管理規定》向中國海洋檔案館完成備案資料歸檔工作。

5 規劃信息化管理

規劃成果數據種類繁多，大多數據格式和標準不一，通過制定合理標準進行統一的數據組織、整理和入庫，建立統一的國家海島保護規劃數據庫，為規劃成果查詢統計、規劃實施分析監督、規劃效果評估應用、規劃經驗借鑒共享等提供數據基礎，是規劃信息化管理及應用的核心。目前來看，規劃信息化管理應用主要包括規劃信息可視化查詢、統計、符合性分析、對比分析、信息共享等方面。

5．1 規劃信息統計分析

統計分析的主要數據來源為有居民、無居民海島保護分類登記表及重點工程登記表。主要包括分類型統計和重點工程統計。

5．1．1 分類型統計

按照數據庫統一標準，對有居民（無居民）海島分類保護登記表進行數據組織，提取“海島分類”“人口”“面積”“岸線長度”“海島及其周邊海域自然屬性”“保護和利用現狀”等信息，基于國家海島保護規劃數據庫，實現規劃分類型統計。

5．1．2 重點工程統計

在對規劃數據整編基礎上，制定海島保護規劃重點工程分類體系。對《全國海島保護規劃》十大重點工程進行細分，對各工程劃分其子類，形成可囊括全部工程類型工程分類體系，實現規劃重點工程統計。

5．2 規劃信息對比分析

對比分析指對不同時期規劃本身及與其他規劃之間信息的對比，從而發現規劃不足及優勢等。通過各階段規劃信息的對比，反映該地區規劃變遷及發展情況，為規劃修編及規劃評估提供信息參考。與其他規劃進行對比，發現規劃不足并為其他規劃修編提供參考依據。

5．3 規劃信息符合分析

符合分析指規劃與其他規劃間符合程度分析，如規劃類型符合分析、規劃區域符合分析、規劃范圍符合分析等。如在海島保護與開發利用項目中，針對用島單元類型判定、建筑物超高判定、規劃范圍判定等提供準確數據基礎。

5．4 規劃信息實時共享

基于統一的國家海島保護規劃數據庫，建立規劃信息共享平臺，實現規劃在海島管理部門、海島執法部門及海島科研單位間信息的互通—互聯—共享，達到規劃信息在三者之間的同步，為海島管理、執法及科研提供實時、準確的信息支撐。

6 結論

省域海島保護規劃備案是海島管理工作中一項基礎性業務工作，規劃的及時備案對于規劃成果管理、規劃實施情況監督、規劃評估及修編等具有重要意義。隨著各省海島保護規劃編制工作的結束，盡快建立備案體系，完成省域海島保護規劃備案工作顯得尤為重要。本研究僅以省域海島保護規劃備案為切入點，初步形成備案體系，并在此基礎上，提出初步的海島保護規劃信息化管理方向。后續將繼續深入探索規劃信息化管理及市縣級規劃備案體系方面研究。

［1］國家海洋局．省級海島保護規劃編制管理辦法［Z］．2010．

［2］國家海洋局．省級海島保護規劃編制技術導則［Z］．2011．

［3］林寧，黃南艷，李萍，等．我國海洋功能區劃備案管理體系研究［J］．海洋開發與管理，2008，25（7）：24－30．

［4］國家海洋局．關于公布海島保護規劃編制技術單位推薦名錄的通知［Z］．2010．

［5］林寧，李晉，王倩，等．我國海洋功能區劃備案的問題與對策［J］．海洋開發與管理，2009，26（5）：21－25．

［6］李晉，林寧，徐文斌．市級與省級海洋功能區劃空間符合性分析研究［J］．海洋通報，2009，28（5）：1－6．

［7］劉大海，劉志軍，吳丹，等．海島保護規劃在我國規劃體系中的定位與層級研究［J］．海洋開發與管理，2011，28（9）：1－4．