部屬高校滇西定點扶貧路徑研究

楊樹東 于 虹

部屬高校滇西定點扶貧路徑研究

楊樹東 于 虹

作為社會力量的高校參與扶貧工作，既有定點扶貧工作的共性特點，又有其自身特色。分析滇西的貧困現狀、貧困群體和致貧因素，發現滇西素質型貧困突出，部屬高校滇西扶貧優勢明顯。為此，要立足自身單位的資源優勢，不斷堅持和完善“教育扶貧、人才扶貧、智力扶貧、科技扶貧、信息扶貧、專業扶貧”的定點扶貧路徑。

部屬高校，定點扶貧，路徑

感謝滇西57位掛職干部和所在地政府在問卷調查過程中給予的幫助！

一、引言

貧困是一種與人類發展進程相伴生的社會現象，能否處理好貧困問題直接關系到社會的和諧與穩定。改革開放以來，我國大力推進農村扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就，農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，農村居民的生存和溫飽問題基本解決。農村貧困人口從2000年底的9422萬減少到2010年底的2688萬，貧困發生率從10.2%下降到2.8%。［1］

經過多年的扶貧實踐，在取得巨大扶貧成就的同時，我國也探索出了具有中國特色的定點扶貧模式，尤其在動員社會各種力量參與扶貧工作方面起到了很好的效果。目前，相當一部分國家機關、事業單位、國有企業積極參加定點扶貧工作，承擔了相應工作任務。高等院校作為事業單位中的重要組成部分，在國家整體規劃的定點扶貧工作中發揮了獨特作用，取得積極成效，而且優勢突出，潛力巨大，具有輻射和示范效應。

根據2011年公布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（以下簡稱“新綱要”）關于“國家重點科研院校要積極參加定點扶貧工作，承擔相應的定點扶貧任務”的精神，2011年11月召開的中央扶貧開發工作會議決定把14個集中連片特殊困難地區作為未來十年扶貧攻堅的主戰場，予以重點幫扶，確定了部委定點聯系片區的工作機制，教育部定點聯系滇西邊境山區。教育部高度重視，先后出臺了《教育部定點聯系滇西邊境山區工作方案》（教發函〔2012〕108號）、《教育部關于做好直屬高校定點扶貧工作的意見》（教發〔2013〕3號），制定了滇西扶貧開發的總體目標：“到2017年，將滇西建設成為集中連片特困地區教育改革先行區、教育開放試驗區和人力資源開發扶貧示范區。”圍繞這一目標，明確直屬高校參與定點扶貧要立足自身優勢，結合定點幫扶縣實際，有針對性地為幫扶縣的經濟社會發展服務，發揮出高校扶貧的最大功效，重點在教育扶貧、人才扶貧、智力扶貧、科技扶貧、信息扶貧以及專業扶貧六個方面開展工作。

本文結構安排如下：第二部分是簡要的樣本描述和數據處理說明；第三部分對滇西的貧困現狀、貧困群體和致貧因素進行分析，為高校找準援滇的路徑奠定基礎；第四部分分析了定點扶貧滇西的問題和困難，明確了定點扶貧的路徑；最后是結論和政策建議。

二、樣本及數據處理

考慮到視角的不同，分別制作了面向掛職干部和地方政府的“部屬高校滇西對口支援路徑研究調查問卷”。調查中，向第二批57位掛職干部和所在掛職地分別發放調查問卷。其中，掛職干部調查表回收52份，回收率為91.2%，地方政府回收48份，回收率84.2%。調查問卷數據全部錄入Excel數據庫，剔除無效數據后用SPSS17.0進行統計分析。

三、滇西地區貧困類型及影響因素分析

（一）滇西地區貧困類型和特征

滇西邊境片區位于我國西南邊陲，涉及云南省10個州市61個縣市區，是毗鄰國家最多、邊境線最長、邊境貧困問題最為嚴重的片區，是少數民族種類最多、人口較少民族最為集中的片區，是全國、也是云南省扶貧攻堅的重中之重、難中之難，集“老、少、邊、山、直、窮”為一體。

滇西4/5的縣是國家扶貧開發工作重點縣，城鎮化率僅28%，1524萬人中農村貧困人口近800萬人，人均純收入低于785元的深度貧困人口88萬人。［2］人均地區生產總值僅相當于全國平均水平的37%，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別相當于全國平均水平的71%和55.9%，農民收入水平低、來源單一，工資性、財產性、轉移性收入所占比例不高，農民人均純收入比全省平均水平低646元，比全國平均水平低2613元。［3］相當部分群眾還存在著住房、出行、飲水、就醫、上學等困難問題。因病、因災返貧現象突出。部分地區從原始社會末期、奴隸社會初期直接過渡到社會主義社會（簡稱“直過”），社會發育相對滯后。15個特有少數民族、8個人口較少民族、3個特困民族聚居滇西，有16個民族跨境而居，人口較少民族、特困民族基本處于整體貧困狀態。至今尚有72個鄉鎮未通瀝青（水泥）路，20372個自然村未通公路，5612個自然村不通電，207.43萬戶飲水困難。

科技教育衛生尤其落后，高中階段毛入學率53.9%，比全國平均水平低28.6個百分點，人均受教育年限5.2年，比云南省平均水平少2.4年，教育設施落后、師資短缺。20%的行政村沒有合格的醫務人員，每萬人僅有病床22.8張，每萬人醫療衛生人員僅16.8人。

整體上，滇西貧困面廣程度深、基礎設施瓶頸突出、基本公共服務不足、特色產業發展緩慢、生態環境保護任務艱巨。根據貧困的成因，滇西貧困具有普遍性貧困、制度性貧困、區域性貧困和素質型貧困等貧困類型，見表1。通過向掛職干部和地方政府問卷調查，在備選的八項選項中，比例較高的前四位致貧因素依次是：勞動力受教育程度低；自然條件差，基礎設施落后；思想觀念導致貧困，如“讀書無用論”、“重男輕女”、“小農經濟思想”；除農業收入以外沒有其他收入來源。在致貧因素的主觀判斷上，掛職干部和地方政府的認識基本是一致的，見圖1。并且兩者的主觀判斷與現實中滇西的貧困狀況類型基本吻合，都認為勞動力受教育程度低是滇西致貧因素中的首要因素，說明滇西素質型貧困問題突出。

表1 搖滇西貧困類型和特征

（二）滇西地區貧困群體構成

圖1 掛職干部和地方政府對致貧因素的主觀認知比例

貧困群體是相對的、也是動態的。2011年，國家調整扶貧標準：人均純收入2300元（2010年不變價）以下視為貧困人口，標準的提高使貧困人口較以前相應增多。扶貧開發綱要提出2011年到2020年的總目標是“穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”，這個總體目標標志著我國關于貧困的外延產生了根本性的變化，即從承認單純的“物質貧困”轉而承認“物質和權利”的綜合性貧困；貧困外延的大幅拓寬也導致貧困群體的增加。

通過一年的實地觀察和走訪調研，本文認為目前滇西貧困群體可以分為有勞動能力的貧困群體和沒有勞動能力的貧困群體，具體而言：

1.有勞動能力的貧困人群。其致貧原因可以細分為以下四種：一是由于在致富途徑上的缺乏，即使自己想脫貧，但是苦于機會限制；二是臨時陷入貧困，包含兩種情況，一種是遭遇天災人禍而導致破產，另一種是由于收入的不穩定引起的間歇性貧困；三是自身擁有的農業生產資料的匾乏，即使努力耕作也難以脫貧；四是自身對于脫貧完全失去信心，對于脫貧不再做出任何嘗試。

2.沒有勞動能力的貧困人群。也可細分為以下三種：一是鰥寡孤獨，即喪失勞動能力，喪失生活來源，喪失贍養人的老年人和殘疾人；二是因重大變故而喪失勞動能力，造成常年生活困難的特困戶；三是一些因特殊原因需要救助的人員。

（三）滇西貧困的影響因素分析

1.外部影響因素分析

外部因素或客觀條件是影響滇西貧困的重要條件，影響滇西貧困的外部客觀條件很多，本文認為主要包括自然環境因素和經濟社會因素。

自然環境因素：不同地域空間上的區位優勢、資源稟賦，將導致不同的生產力發展水平和人與自然地關系，從而影響社會發展。貧困狀況與自然環境狀況有著非常密切的關系，自然環境對人類的生存和發展以及社會的進步產生深刻影響，而人類活動在一定程度上改變自然的束縛，并對自然環境產生影響。因此，一定程度上，貧困是人與自然環境長期作用的結果。滇西大部分位于橫斷山區南部和滇南山間盆地，48個樣本縣的山區面積平均都高于95%，區域內山高谷深，存在著一些貧困人口集中，扶貧難度大的高寒山區、石山區、干熱河谷地區、滑坡地段。部分地區具有一些導致貧困的共同自然環境特點：干旱少雨，水資源缺乏，農業發展困難大；生態環境惡化，自然災害頻繁，土地貧瘠，氣候惡劣；交通不便，生產生活方式封閉而落后；山高坡陡和位置偏僻，基礎設施發展困難；群眾生產生活條件基本喪失。

經濟社會因素：經濟社會因素是影響貧困的重要條件，主要包括經濟社會制度因素、民族習俗和社會形態發育程度。滇西地區大部分為農業縣，以樣本縣為例，第一產業占比過高，產業結構的高度決定了經濟發展的速度。另外滇西“直過”民族的社會形態發育程度以及與之相伴的民族習俗，使得這些地區基本沒有現代市場經濟存在的生產力和生產關系基礎，甚至連存在的社會意識基礎都沒有（山區老百姓賣雞蛋就是很好的例子：只會一個一個的賣），要改變產業結構就更是難上加難。同時，滇西相對惡劣的自然環境使得基礎設施投資額度大，回報率低，基礎設施供求嚴重失衡，因而比較薄弱。如縣鄉公路等級低、質量差，3.7%的鄉鎮和72.6%的行政村不同瀝青（水泥）路，32.2%的自然村不通公路；小微型水利設施缺乏，基本農田中有效灌溉面積占比僅為58.5%，22.2%的行政村未完成農村電網改造，7.3%的自然村不通電。

2.內部影響因素分析

內部因素又稱內因，是事物的本質。就貧困的成因而言，貧困人口自身的特征才是其貧困的根源所在，外部因素只是加劇了其貧困的程度而已。貧困人口自身條件主要指其個人的素質，包括個人的人力資本狀況也即教育程度和思想觀念。

教育程度。教育在貧困的分析中具有雙重性：一是教育匱乏造成收入低下，二是教育本身就是能力貧困的主要表現。在現實中人們能夠感覺到：教育匱乏——就業困難——收入低下——貧困——教育更匱乏，這樣的惡性循環過程在滇西的廣大山區尤為明顯。因此，所有的掛職干部和地方政府有了對教育程度是導致貧困首要因素的一致認識，素質型貧困特點突出。隨著經濟的發展和科技的進步，社會對勞動力受教育的要求越來越高，所以，教育對滇西貧困群體的影響會越來越明顯，首先受教育程度影響貧困群體的就業和職業選擇，而且還直接影響他們的收入水平，更為重要的是教育會影響貧困的代際傳遞。

思想觀念。人的思想決定人的行為，思想觀念是勞動者素質中非常重要的方面，它會影響勞動者其它素質的發揮，一個沒有思想或思想觀念落后的勞動者，在現實中是無法形成生產力的。因此，從某種意義上講，思想影響貧困。而在滇西地區尤其是山區，存在一些陳舊落后的思想，并且代代相傳，嚴重影響發展。如“讀書無用論”、“重男輕女”、“小農經濟思想”等思想觀念導致貧困，對掛職干部的調查也發現，認為思想觀念是貧困的影響因素達到69.2%，從東部地區來到滇西掛職一年，更有切身感受。此外，部分山區少數民族好吃懶做、喜好賭博等習慣也減少了勞動參與率，影響脫貧致富。

四、部屬高校滇西定點扶貧路徑分析

（一）定點扶貧的主要舉措及成效

教育部第二批滇西掛職干部赴滇西工作一年來，各自結合本單位自身優勢，快速熟悉掛職地的情況，結合幫扶縣實際，有針對性地為地方的經濟社會發展服務，在教育、醫療、基礎設施建設、工農業等方面開展了卓有成效的工作，實實在在地幫助當地解放思想，推動改革和發展，取得了顯著的成績。具體所做工作見表2。

表2 搖掛職干部一年來定點扶貧工作情況統計

從掛職干部一年來所做的工作看，各定點扶貧單位干部充分利用本單位契合當地需要的資源優勢，開展形式多樣的對口支援。對于以上所做的工作，對掛職干部“從派出單位的角度，您對當前的扶貧開發工作滿意嗎？”的問題，回答“滿意的”26.9%，“基本滿意”占51.9%，“不太滿意”的占19.2%，“不滿意”的占1.9%。面向地方政府“縣里對教育部當前的定點扶貧工作成效滿意嗎？”回答“滿意”的占85.4%，“基本滿意”的占14.6%，沒有“不滿意”的。可見掛職干部和地方政府對目前開展的工作總的持肯定態度，地方政府滿意程度較高。

（二）定點扶貧路徑的特點

根據第二批掛職干部4個季度的總結資料，可見第二批掛職干部在經過調研后很快找到工作切入點，對口支援路徑主要呈現以下特點：

1.立足自身專業優勢。從調查來看，52名掛職干部中，專業包含理、工、文、管、農等多個學科門類，并且學歷層次較高，其中博士占30.77%，碩士占51.92%，兩者超過80%。高學歷的掛職干部在滇西專業優勢明顯，并且都能結合自身專業開展工作。

2.立足自身單位的資源優勢。第二批57名掛職干部中有47名來自高校，8名來自教育部直屬單位，2名來自教育部。教育相關資源優勢明顯，形式多樣的教育幫扶是具體體現。

3.立足當地最容易、最方便對接的項目。教育和醫療方面的幫扶基本采用“走出去、請進來”的方式，不涉及其他部門，沒有太多的中間環節，實施起來相對容易。問卷調查的結果也說明了對口支援的這個特點。調查中，對于“在定點扶貧工作中，您主要做了哪些工作？”結果見表3。

表3 搖掛職干部六方面主要工作情況統計

表3中，教育是定點扶貧中出現次數最多，而且排位第一的比率達73.1%。

4.立足當地最基礎、最急需的要求。滇西具有“老、少、邊、山、直、窮”的特點，素質型貧困特點突出。在面向地方政府“您認為以上六個方面能契合當地的需要嗎？”，認為“基本不能”的占2.1%，認為“不能”的沒有，認為“大概能”的占25%，認為“能”的占72.9%，可見地方政府對掛職干部開展的六個方面的工作持肯定態度的占97.9%。將面向掛職干部“在定點扶貧工作中，您主要做了哪些工作？”和面向地方政府“在教育部定點扶貧工作中縣里最需要的是？”兩個問題對比分析，結果見表4。

表4 搖掛職干部主要做的和地方政府最需要的工作（次數和比率）對比分析表

從表4看出，掛職干部主要做的第一位和二位分別是教育和智力扶貧，地方政府最需要的第一位和第二位分別是科技和教育，可見對口支援最契合的是教育，教育是人民群眾最基礎也是最急需的需求。六方面主要工作到底匹配契合如何呢？我們將表4的數據以圖的形式直觀展示，如圖2。

從圖2可以看出，掛職干部所做的六方面主要工作中，地方政府在科技、信息和人才方面的要求較高，地方需求超過了掛職干部所做的工作，尤其是科技方面有強烈的渴望。但是掛職干部所做的工作中，科技方面沒有一次排在第一，這提示高校的科技優勢還沒有對接到地方對科技的強烈需求，說明高校縣級瞄準中，科技工作沒有合適的對接平臺；在教育、智力、專業方面，掛職干部所做的工作能夠契合和滿足地方政府的需求。

圖2 掛職干部和地方政府對主要工作的匹配分析圖

（三）定點扶貧的主要問題和困難

教育部第二批滇西掛職干部開展工作一年來，立足優勢，找準對接點，做了大量卓有成效的工作，但也還存在一些問題和困難。

1.掛職干部派出單位的職責還需完善。教育部牽頭定點扶貧滇西后，從派出掛職干部的單位性質看，目前有“承擔定點扶貧任務的直屬高校、承擔專項任務的直屬高校、派出干部的直屬高校和教育部及直屬單位”四類。定點扶貧直屬高校和專項任務直屬高校承擔的任務有明確表述，但派出干部直屬高校和教育部直屬單位的任務沒有明確，相應的掛職干部職責只能參照定點高校的任務，詳見表5。

表5 搖教育部第二批派出單位工作職責任務

2.對掛職干部的認識定位存在錯位和偏差。以滇西地方對掛職干部的認識定位為例：教育部各直屬高校和直屬單位的掛職干部到云南省報到時，云南省委組織部、教育廳、扶貧辦的主要領導參加并介紹云南省的相關情況，從組織形式和培訓方式以及教育部的相關文件來看，各掛職干部應該是承擔著定點扶貧的任務。但是實際情況是州市組織部相關負責人把掛職干部送到掛職縣后，縣里組織部、教育局、扶貧辦既無相應的介紹對接，也無掛職中間的溝通交流，縣里各部門及主要領導對掛職干部的認識定位與教育部和云南省的認識定位出現了斷層與偏差，甚至有人認為掛職干部來縣里就是“鍍金”。從掛職干部分工來看，就更加說明這種認識定位的錯位與偏差，直接參與分管教育的掛職干部僅占13.46%，直接參與分管扶貧的僅占3.85%，其他的都是協管相關工作。

3.扶貧規劃還需加強頂層設計。面向掛職干部“您的單位與掛職縣有無簽訂幫扶協議？”回答“已簽”的占53.8%，“未簽、已制訂”占7.7%，“未簽、正在制訂”的占9.6%，“沒有制訂”的占28.8%。定點扶貧滇西兩年來，還有近一半的掛職單位沒有簽訂幫扶協議，當然這個問題與派出掛職干部單位性質有關，承擔定點扶貧任務的高校簽訂協議的比率較高。在面向掛職干部和地方政府“目前的扶貧開發工作存在的問題有哪些？”，認為存在問題的比率詳見表6。

表6 搖掛職干部和地方政府認為扶貧開發中存在問題的比率（%）

對存在問題的認識，掛職干部和地方政府都認為“缺乏針對縣域經濟特點的可持續扶貧戰略規劃”排在第一位。其次排序略有不同，地方政府認為“扶貧資金投入的比較少”其次重要，對于這個問題的認識容易理解。還需要指出的是掛職干部和地方政府都認為存在“基層貧困群眾的參與度比較低”和“重視經濟輕文化建設”的問題。對于以上的問題，都需要雙方在幫扶上制定切實可行的長遠規劃方能解決，以避免掛職干部孤軍奮戰且低效的開展工作。

4.定點扶貧過程中缺乏有效的溝通協調機制。面向掛職干部和地方政府“最需要在哪些方面改進幫扶工作？按你認為重要的程度排序”，結果統計見表7。

從統計結果看，對于掛職干部而言，認為“省—州市—縣—高校間缺乏協調途徑”和“學校—縣—掛職干部之間缺乏有效聯系機制”兩項內容選擇的最多，并且“省—州市—縣—高校間缺乏協調途徑”排在第一的比例最高，達51.2%。地方政府選擇“省—州市—縣—高校間缺乏協調途徑”這項內容也是最多，排在第一的比例也最高，達45.5%。統計說明在實際工作中急需建立各層次有效的溝通協調機制，提高對口支援的效率。高校之間如何在專業、人才扶貧等方面形成優勢互補，至少在一個州市層面形成分工合作、加大優勢資源輻射，也需要在州市—高校—縣域之間形成有效的統籌協調機制。

表7 搖掛職干部和地方政府認為改進內容的頻次和排位第一的比例

（四）部屬高校定點扶貧路徑選擇

定點扶貧路徑選擇的基本思路和要求簡單概括就是：充分發揮部屬高校的自身特點和資源優勢，科學瞄準，從當地的實際出發，因地制宜制定幫扶規劃和實施方案，與其他扶貧主體開展協同扶貧，推進定點扶貧地區經濟、社會、文化、生態建設，提高扶貧對象自我發展能力，實現脫貧致富。

調查表對于“你覺得以上六個方面能發揮出教育部（學校和直屬單位）定點扶貧的功效嗎？”掛職干部認為能的占96.2%，認為基本不能和不能的分別占1.9%。地方政府對掛職干部開展的六個方面的工作持肯定態度的也占97.9%。說明從掛職干部和地方政府的角度，高校滇西對口支援的六個方面：教育、人才、智力、科技、信息、專業發揮了高校的優勢，應繼續成為滇西扶貧的切入路徑。同時，要積極拓寬路徑并打通各條路徑，形成協同發力、立體交叉的快速便捷的路徑網絡。

實際工作過程中，要在總結前兩批掛職干部對口支援經驗的基礎上，不斷解決、克服扶貧過程中出現的問題和困難，按照定點扶貧路徑的基本思路和要求，堅持目前對口支援路徑的四個特點：立足自身的專業優勢，立足自身單位的資源優勢，立足當地最容易、最方便對接的項目，立足當地最基礎、最急需的要求，積極尋找幫扶中新的契合點，推動滇西地區更好更快發展。

五、結論與建議

作為社會力量的高校參與扶貧工作，既有定點扶貧工作的共性特點，又有其自身特色。高校的職能是人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新，這也應該成為高校扶貧的優勢。但是高校的行政事業撥款性質和嚴格執行的預算制度限制了高校在籌集規模較大項目扶貧資金上的能力，同時也不具備較大盈余財力直接用于扶貧。在新一輪的定點扶貧工作中，研究如何做到充分發揮高校優勢，如何對接扶貧縣的需求，探索部屬高校扶貧工作的長期性、系統性、可靠性和制度性基礎。主要結論和建議如下：

1．滇西的致貧因素既有外部的自然環境因素、經濟社會因素也有內部的教育程度和思想觀念因素，復雜的致貧因素使得滇西貧困類型特征明顯，素質型貧困是滇西發展的突出問題，教育部定點扶貧滇西契合當地的主要矛盾。

2．高校滇西區域瞄準的機制也即“高校—縣域”的瞄準方式可以發揮高校扶貧的優勢，但還有改善的空間，目前高校的科技優勢還沒有對接到地方對科技的強烈需求，說明高校縣級瞄準中，科技工作沒有合適的對接平臺，建議教育部可以適當調整扶貧瞄準到州市級的比例。

3．建議明確掛職干部派出單位的職責，統一認識，加強頂層設計，做好扶貧規劃，建立“省—州市—縣—高校”以及“學校—縣—掛職干部”間的高效溝通協調機制，提高對口支援的效益。

4．掛職干部要繼續立足自身的專業優勢，立足自身單位的資源優勢，立足當地最容易、最方便對接的項目，立足當地最基礎、最急需的要求，按照“教育扶貧、人才扶貧、智力扶貧、科技扶貧、信息扶貧、專業扶貧”六方面的對口支援路徑，積極尋找幫扶中的契合點；“派出高校—省—州市”間形成有效協調機制，拓寬、打通各條路徑，形成優勢互補的快速立體路徑，以推動高校滇西扶貧發揮最大效益。

［1］國務院扶貧辦.中國農村扶貧開發綱要（2011-2020），2011.

［2］國務院新聞辦公室.《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書，2011-11-16.

［3］秦其文.農民落后思想觀念致其家庭貧困的路勁分析［J］.湖南農業大學學報（社會科學版），2007，（10）.

［責任編輯：劉忠林］

楊樹東（1975—），男，副研究員，博士，東南大學黨委辦公室副主任、黨委統戰部副部長，麗江永勝縣副縣長（掛職）；（江蘇南京210096）于虹（1965—），女，教育部離退休干部局副局長、大理州副州長（掛職）。（北京100816）

教育部定點扶貧滇西專項研究課題（201405）