美國的國家戰略傳播體系及其啟示

◎趙良英

美國的國家戰略傳播體系及其啟示

◎趙良英

戰略傳播（strategic communication）是美國政府在“9·11”事件發生后，在公共外交基礎上建立的新型宣傳理念。自21世紀初期開始，美國軍方和情報部門調集多方資源，力圖借用“戰略傳播”這一企業界廣泛使用的概念，來整合政府多個部門分別開展的對內、對外宣傳活動。2010年3月和2012年3月，奧巴馬總統兩次向國會提交《國家戰略傳播構架》，系統地闡述了美國國家戰略傳播的性質、目標和實施體系。以此為標志，美國傳播體系的戰略構想日漸清晰，國家戰略傳播運作日趨成熟。

黨的十八大特別是2013年8月全國宣傳思想工作會議以來，習近平總書記先后多次就新形勢下的意識形態安全、輿論引導工作、國際傳播能力建設等作出重要指示。學習借鑒美國國家戰略傳播體系建設的理念和實踐，積極構建中國的國家戰略傳播體系，對于做好上述工作具有重要意義。

一、美國國家戰略傳播體系的形成

“9·11”事件引發美國社會各界深刻反思。許多專家事后總結，除對外政策不得人心外，公共外交和對外傳播不力也是造成美國國家形象下滑和一些地區民眾對美國仇恨加劇的重要原因。為了更好地向世界解釋美國，消除國家形象危機，許多軍事戰略家開始研究新的傳播模式。

2001年10月，美國國防科學委員會發布了題為《可控的信息傳播》的專題報告，引入“戰略傳播”一詞，提出美國需要一個持續的、整合的能力，去理解、告知并影響全球民眾。此后，戰略傳播在美國國家戰略中的地位迅速提升。白宮、國務院、國防部、各兵種司令部、戰區司令部紛紛成立戰略傳播指揮機構，頒布了一系列手冊、指南，規定了戰略傳播的使命、目標、作業流程和作業要點。［1］

美國國防部對戰略傳播的定義是：“美國政府集中努力來理解并接觸關鍵受眾，通過國家權力機構各部門協調一致的項目、計劃、主題、信息、產品和行動，來創造、強化或維持有利于美國利益、政策和目標的環境。”［2］

在軍方的推動下，2010年3月，奧巴馬總統向國會提交了《國家戰略傳播構架》報告，以“戰略傳播”這一概念統稱包括公共外交在內的所有對內、對外宣傳活動。這也是美國總統首次系統地闡述國家戰略傳播的性質、目標和實施體系。

《國家戰略傳播構架》指出，戰略傳播主要包括兩層含義：（1）協同一致的言行以及它們將如何被特定受眾感知；（2）針對特定受眾精心設計的傳播和接觸計劃及行動，包括那些通過公共事務、公共外交和專業的信息操作來實施的項目及行動。戰略傳播應達到如下目標：（1）使國外受眾認可其國家與美國之間的相互利益；（2）使國外受眾相信美國在全球事務中發揮著建設性作用；（3）使國外受眾將美國視為應對全球挑戰的令人尊敬的伙伴。［3］

2012年3月，奧巴馬又應要求向國會提交了《國家戰略傳播構架》修訂版，對2010年報告進行了完善，總結了過去2年里政府在戰略傳播方面所做的跨部門努力，強調要繼續把戰略傳播工作放在重要位置。

以《國家戰略傳播構架》報告為標志，美國政府主導的國家宣傳體制進入了一個成熟的、更加具有聯動運作能力的發展階段。

二、美國國家戰略傳播體系的組織架構和運行機制

根據《國家戰略傳播構架》，美國國家戰略傳播體系的系統構成（也即主要戰略傳播工具），大致如圖1所示：

其中，“公共外交”和“國際廣播”是美國政府直接掌控的公開對外宣傳活動，分別由國務院和廣播理事會負責。“公共事務”指的是美國國務院和國防部主導的面向國內受眾的輿論引導。“信息/心理運作”則是心理戰的替代詞，是由國防部、中央情報局等機構主導的、面向國內外進行的隱蔽的傳播活動。所有這些傳播活動的根本目的，都是通過信息操控而實現對國內外受眾在特定戰略事務上的認知操控（perception management）。

圖1

圖2

美國國家戰略傳播的運行機制，是總統通過國家安全委員會領導下的龐大跨部門體系，是美國外交、軍方和情報機構的聯動機制。可通過圖2予以簡要表述：

在這一構架中，全部的戰略傳播活動由國家安全委員會統領，并直接向總統負責。在國安會內部，副國家安全顧問是國家戰略傳播體系的具體負責人，由其負責國家戰略傳播的規劃和全面實施，并協調其它各部門的相關傳播活動。［4］

2012年發布的《國家戰略傳播構架》修訂版，在組織結構、角色職責方面作了進一步完善，主要包括：2010年9月，美國政府在國務院公共外交和公共事務局設立戰略反恐傳播中心（CSCC），致力于協調政府各部門以反對恐怖主義和暴力極端主義為目標的對外傳播活動；國務院下設六名負責公共外交的副助理國務卿，負責監督戰略、資源分配和各自領域內所有戰略傳播活動的跨部門協調；在國務院公共事務局設置負責國際媒體接觸的副助理國務卿職位和辦公室，協調面向國外的媒體職能部門，監管國外媒體中心、區域媒體中心和快速反應部門；2010年底取消全球戰略接觸中心（GSEC），其承擔的跨部門協調職能直接通過負責公共外交和公共事務的副國務卿辦公室和國務院的相關司局來協調；信息作戰主要顧問人員監督管理的功能和職責，從負責情報工作的副國防部長轉移至負責政策的副國防部長，等等。［5］

綜上所述，美國國家戰略傳播體系實行“扁平化”管理，重要信息能在最短時間內直達國家最高領導人，及時制定和實施對外傳播計劃，且相關部門職責明確，能夠有效溝通和高效運轉。

三、美國國家戰略傳播體系的主要特點

1.思想認識上：從國家安全戰略高度認識對外傳播的重要性。

“9·11”事件后的反恐歷程使美國官方越來越意識到，不可能通過子彈贏得“反恐戰爭”或“觀念的戰爭”，除非感同身受地去接觸、了解東道國社會。正因為如此，戰略傳播在美國受到高度重視，成為其國家安全戰略的重要支撐。2010年度的美國《國家安全戰略報告》列舉了八大國家力量（國防、外交、經濟、發展、國土安全、情報、戰略傳播、美國人民及私營機構），其中就包括戰略傳播。在傳統的信息傳播體系前面冠以“戰略”二字，表明美國政府面對新形勢，提升了宣傳活動在國家戰略中的地位，旨在通過實施由政府主導的宣傳謀略，強化軟實力攻勢，服務于國家戰略利益。

2.組織管理上：整合資源，精心設計傳播與接觸活動。

美國國家戰略傳播體系整合了國家最重要的傳播資源，當這些資源形成協同效應，對外傳播的效果必將大大增強。根據《國家戰略傳播構架》，戰略傳播包括“言行同步”和“精心設計的傳播和接觸”兩層含義。前者強調，美國政府的所有行為都同語言一樣，具有傳播價值并且傳遞出信息，為此要努力確保言行高度一致。后者強調，旨在與公眾溝通和接觸的計劃與活動，必須是“長期性”的和“戰略性”的，而不只是被動的和戰術性的。此外，非常重要的一點是，美國不應僅僅注重單向傳播，而要與關鍵的利益攸關方建立聯系，聽取他們的意見，并與他們建立長期關系。

3.傳播渠道上：充分發揮媒體特別是新媒體的作用。

美國政府對媒體的作用十分重視，廣播理事會下轄的美國之音、自由歐洲電臺/自由電臺、自由亞洲電臺、馬蒂廣播電視臺、薩瓦電臺和自由電視臺等國際傳播機構，使用60種語言對外廣播節目，每周約有1.75億人收聽收看。近年來，美國軍方越來越重視新媒體的戰略傳播，先后發布《新媒體與空軍》、《美國陸軍社交媒體手冊》、《互聯網使用指南》等相關文件。伊拉克戰爭期間，美國國防部允許記者隨軍作“嵌入式”報道，是將媒體作為武器、配合軍事行動進行戰略傳播的重要舉措。在近年爆發的“阿拉伯之春”特別是利比亞戰爭中，美國媒體戰略傳播的作用相當明顯。

4.目標受眾上：強調通過精準傳播有效觸達“關鍵受眾”。

戰略傳播為了達到特定戰略目標，強調通過精準傳播有效觸達“關鍵受眾”。《美國公共外交和戰略傳播國家戰略》報告將公共外交和戰略傳播的目標受眾分為“關鍵影響者”、“脆弱群體”和“普通受眾”三類。其中，“關鍵影響者”包括神職人員、教師、記者、婦女領袖、商界和勞工界領袖、政治領導人、科學家和軍人；“脆弱群體”指那些最容易受到極端主義侵害的人群，包括青年、婦女和少數族群；“普通受眾”則指可以被美國媒體影響到的大眾。［6］戰略傳播的“關鍵受眾”主要指前面兩類群體。正是通過對關鍵受眾的“征服”，戰略傳播才能實現其戰略目標。

5.傳播方式上：主動出擊、快速反應、貼近受眾。

主動出擊是戰略傳播的先天特質。戰略傳播就是要通過主動設置議題來影響目標受眾。戰略傳播是互聯網時代提出來的一種戰略構想，其身上帶有鮮明的新媒體時代的快速性。戰略傳播強調用受眾喜聞樂見的語言和形式進行傳播，從而更容易觸達受眾。負責監督在阿富汗信息作戰的美軍少將哈爾·皮特曼曾說，如果可能的話，軍方更愿意通過阿富汗人或在阿富汗工作的非政府組織發送信息。“所有的聲音，如果你愿意，都是本地的聲音。”“盡管數以百萬計的美國納稅人的錢被花在信息作戰上，美國政府之手卻很少看到。這正是五角大樓想要的。”［7］

四、美國國家戰略傳播體系的啟示

黨的十八大以來，中央從戰略高度進一步強調了外宣工作的重要性，并積極創新對外傳播工作，取得了一定的成效。但是，和美國相比在很多方面存在差距。比如各級領導對戰略傳播的概念還比較陌生，文化和意識形態安全仍然在很大程度上被視為宣傳和文化主管部門的職責，對外傳播力量比較分散，各機構之間協調不夠，尤其是缺乏一個從國家層面對“大傳播”進行統一領導、全面規劃、協調實施、合力推進的戰略傳播體制和工作機制。［8］為此，我們迫切需要將傳統的對外宣傳升級為國家戰略傳播，從國家戰略、國家安全的高度進行設計，加快構建中國的國家戰略傳播體系。

縱觀美國的國家戰略傳播體系，其最大特點就是“整合傳播”。當前，我們迫切需要整合現有傳播力量，改革科層管理弊端，實行扁平管理模式，打破部門分割，統一配置資源，形成工作合力。應建立由最高領導人掛帥的國家戰略傳播領導小組，負責戰略傳播的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。在組成部門和成員方面，應包括外宣、外交、國防、商務、旅游、公安、國家安全、港澳臺僑辦等部門負責人。

為有效推動國家戰略傳播的實施，中國有必要借鑒美國的做法，在戰略傳播領導小組下設一個直接向最高領導人負責的國家戰略傳播中心，任命一位精通中西文化、深諳傳播策略、國家戰略和外交藝術的人擔任國家戰略傳播協調員，全權負責戰略傳播工作。同時，在中央各相關部委設立戰略傳播辦公室或戰略傳播協調員。國家戰略傳播中心定期與各部委戰略傳播辦公室溝通，或召開戰略傳播協調員會議，互通對外傳播信息和統一部署行動。各部委戰略傳播辦公室得到指示后，告知本部門最高領導，協調同級機構指揮下屬機構實施傳播項目。各部委定期將各自系統對外傳播信息和計劃向國家戰略傳播中心匯總，由后者進行篩選、分析、研究和決策，對那些涉及“國家戰略”的內容進行傳播策劃并確定戰略受眾，協調有關機構和媒體合作實施。如此一來，對外傳播就可以形成一個參與部門眾多但架構清晰、責任明確的立體網狀傳播體系，改變目前的碎片化狀況。

此外，還要通過完善新聞發布機制強化戰略傳播的議程設置，通過設置新聞議題和報道立場，來影響媒體選題、報道方向和輿論走勢。

總之，美國精心構建的國家戰略傳播體系，是由美國政府主導的有目標、有計劃、有步驟的系統化全球攻略，其體系作戰的思想和協同運行的模式值得我們學習借鑒。

注釋：

［1］畢研韜：《解碼美國戰略傳播》，《海南日報》2014年1月1日，第A06版

［2］U.S.Department of Defense，Dictionary of Military and Associated Terms，amended ed.2007

［3］U.S.President，National Framework for Strategic Communication，2010

［4］呂祥：《美國國家戰略傳播體系與美國對外宣傳》，第9-11頁。黃平主編《美國藍皮書2011》，社會科學文獻出版社2011年版

［5］U.S.President，Update to Congress on National Framework for Strategic Communication，2012

［6］PPC，U.S.National Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication，Released June 2007

［7］Tom Vanden Brook and Ray Locker，U.S.‘info ops’programs dubious，costly，USATODAY，February 29，2012

［8］王眉：《從戰略層面為我國國際傳播建言獻策》，《對外傳播》2015年第3期，第30頁

（華中科技大學博士后）