彭真懷：中央扶貧工作的頂層設計路徑

張萬武

召開中央扶貧工作會議 設立中央扶貧開發領導小組 優化重組國務院扶貧辦。

新常態智庫研究院院長彭真懷教授，在日前舉辦的第十一屆中國農村發展論壇（清遠）暨“精準扶貧與基層治理”全國研討會上建議：一，召開中央扶貧工作會議；二，設立中央扶貧開發領導小組；三，優化重組國務院扶貧辦。

彭真懷教授在接受《中國經濟信息》記者采訪時介紹，我國在現有貧困線以下的農村人口有7017萬人，到2020年要如期脫貧，年收入在2300元（按2010年不變價，下同）以上。把2015年算在內，還有6年時間，每年減貧1170萬人，平均每月減貧100萬人。這是一項艱巨的任務，時間緊迫，責任重大。所以中央提出要真扶貧，扶真貧，精準扶貧。

彭真懷教授在甘肅省調研發現，全省43個國家扶貧開發工作重點縣都已經行動起來。再看全國，592個國家扶貧開發工作重點縣也已經部署落實到位，打響了一場扶貧攻堅戰。彭真懷教授在調研時的直覺是，扶貧最后一公里都在有力度地推進，每個縣都成立了指揮部。

彭真懷教授指出，現在需要對扶貧最先一公里進行頂層設計，采取特殊的重大措施。為此，他提出如下建議：

一、建議召開一次中央扶貧工作會議，全面貫徹落實習近平總書記對扶貧工作的系列重要講話和批示，主要包括在云南、陜西和貴州等地調研時的講話，在延安、貴陽兩次召開扶貧攻堅座談會上的講話，以及10月16日在“2015減貧與發展國際論壇”上的主旨演講。召開中央扶貧工作會議，就是向全國、全世界立下扶貧攻堅決戰決勝軍令狀，吹響從中央到地方的扶貧集結號，顯示全黨從上到下的扶貧決心和行動。

二、為了打贏到2020年的扶貧攻堅戰，建議以這次中央扶貧工作會議為契機，把國務院扶貧開發領導小組，升格為中央扶貧開發領導小組。這個升級，表明黨中央是全面減少貧困人口的統帥部和指揮部。建議中央主要領導或一名政治局常委擔任領導小組組長，國務院分管領導擔任常務副組長。國務院扶貧開發領導小組現有36個成員單位不變，增加中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部為成員單位，增加8個民主黨派和全國工商聯為成員單位。

三、建議對國務院扶貧辦進行優化重組。國務院扶貧辦1986年成立后，29年來做了大量工作，應當充分肯定成績。但也要看到，在職能定位上，國務院扶貧辦僅僅是一個議事協調辦公室。目前，承擔議事協調又干實際工作的機構，只有國務院扶貧辦、國務院三峽辦和國務院南水北調辦。據彭真懷教授了解的情況，國務院三峽辦和國務院南水北調辦在任務結束后要撤銷，國務院扶貧辦還沒有定論。

彭真懷教授在調研中發現，國務院扶貧辦現有機關人員50多人，事業單位人員120多人。他認為，要完成2020年7，017萬貧困人口降至零的任務，在干部力量配備上客觀存在“小馬拉大車”的實際困難。從全國情況看，22個省級扶貧辦，有19個是省政府直屬的正廳級單位，有的省扶貧辦機關人員都超過了國務院扶貧辦。云南、陜西、甘肅、貴州等省扶貧辦機關人員，都在70人～80人，還不包括事業單位，也反襯出國務院扶貧辦需要加強干部力量，與所承擔的責任相匹配。

有鑒于此，彭真懷教授建議將國務院扶貧辦優化重組為一個正式的政府機構，有兩個預選方案：第一個方案，是設置為副部級的國家扶貧開發署；第二個方案，是參照第三世界國家、特別是東南亞和非洲國家社會保障部或社會發展部的先例，設置為正部級的扶貧和社會發展部，與國際接軌。

按照第一個方案，設置為副部級的國家扶貧開發署，在機構名稱上有先例。如國家審計署、海關總署，因此在名稱上是行得通的。在機構設置上，國家扶貧開發署可以類似于國家林業局、國家外國專家局等，是主管扶貧工作的國務院直屬機構。

1、建議把民政部的低保職能劃歸國家扶貧開發署，包括貧困縣農村人口和城市低收入口這兩部分貧困人口。

2、建議把水利部的移民職能，并入國家扶貧開發署。水利移民主要集中在山區、庫區和農村，在省一級已經有先例可循。比如江西省和四川省，扶貧工作機構有的叫扶貧和移民工作局，也有的叫扶貧和移民工作辦公室。

按照第二個方案，設置為正部級的扶貧和社會發展部，就要按管理職能合并政府部門，避免政出多門，多頭管理。彭真懷教授建議在上述兩項建議的基礎上推進一步，把人力資源和社會保障部的勞動就業、社會保障職能，劃歸扶貧和社會發展部；把人力資源和社會保障部的人力資源職能一部分劃歸中央組織部，一部分劃歸國家公務員局。彭真懷認為，這樣的合并，相信能夠提高扶貧行政效率，降低扶貧行政成本。

新常態智庫研究院院長彭真懷教授指出，2020年把7，017萬貧困人口降至零，是一場攻堅戰，必須由政府主導。無論是設置副部級國家扶貧開發署，還是設置正部級扶貧和社會發展部，建議增加人員編制，配備干部力量，服務于、服從于7，017萬貧困人口如期脫貧的工作大局。

從世界大勢判斷，減貧是長期的任務。在發展過程當中，每一個國家都會伴生相對貧困的情況，我國也不例外。城市中低收入者、農村貧窮人口、邊境地區人口和自然條件惡劣地區人口，在脫貧一個時期后還會因各種原因返貧。

值得注意的是，10月4日，世界銀行根據物價上漲的實際，把國際貧困線標準從每人每天1.25美元上調到1.9美元。按照我國現行年收入2300元貧困線標準折算，每人每天是0.99美元，不足1美元。當然，我們也根據物價上漲的實際，把年收入提高到2800元貧困線標準。按照這個標準，每人每天是1.12美元，已接近世界銀行的標準。彭真懷教授的基本判斷是，應結合世界銀行的最新標準，按匯率、按購買力平價兩種方法進行測算，研究我國實際的貧困人口，特別是被低估的貧困人口。

根據聯合國大會最新發布的2015年后議程，明確到2030年要消除世界上每人每天1.25美元以下的貧困人口。如果我國在2020年實現預期減貧目標，就提前十年率先完成了聯合國大會所制定的目標，從而為世界減貧事業繼續做出負責任的貢獻。

古語說，行百里者半九十。扶貧工作不會在2020年后停下來，不能在臨界點上半途而廢。建議先行謀劃，進行頂層制度設計。扶貧是一項系統工程，需要對準焦距，找準穴位，擊中要害，發揮頂層設計對基層治理的引領、規劃和指導作用，推動面上的制度創新。endprint