論立案監(jiān)督立法頂層設(shè)計(jì)之完善

林峰

內(nèi)容摘要：立案監(jiān)督屬于法律賦予檢察機(jī)關(guān)重要的訴訟監(jiān)督職能，更是作為檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督“一體兩翼”三項(xiàng)職能的重要組成部分，理應(yīng)得到重視和強(qiáng)化。然而，實(shí)踐當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)開展該項(xiàng)工作卻存在種種不規(guī)范現(xiàn)象，究其根源，當(dāng)前立法頂層設(shè)計(jì)的不足難辭其咎。本文在實(shí)證基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前存在的種種不規(guī)范監(jiān)督現(xiàn)象，并嘗試對(duì)立案監(jiān)督的立法頂層設(shè)計(jì)提出可行性建議，以期推動(dòng)立案監(jiān)督工作的科學(xué)規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：立案監(jiān)督 不規(guī)范 頂層設(shè)計(jì) 立法建議

立案監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門“一體兩翼”的三項(xiàng)職能之一，隨著《刑事訴訟法》的修改，該項(xiàng)職能越來(lái)越得到重視和強(qiáng)化。然而，當(dāng)前立法頂層設(shè)計(jì)的不足導(dǎo)致實(shí)踐中立案監(jiān)督工作存在亂監(jiān)督、濫監(jiān)督等種種不規(guī)范現(xiàn)象。為破解立案監(jiān)督工作不規(guī)范開展的難題，促進(jìn)立案監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展，筆者在對(duì)廣東省檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)辦理的大量立案監(jiān)督案件進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)立案監(jiān)督工作的立法頂層設(shè)計(jì)提出可行性建議。

一、當(dāng)前立案監(jiān)督工作存在的不規(guī)范問(wèn)題

在近年來(lái)立案監(jiān)督數(shù)量大幅增長(zhǎng)的表面下，筆者通過(guò)逐案閱卷評(píng)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前立案監(jiān)督工作仍普遍存在種種不規(guī)范問(wèn)題，概況起來(lái)有以下五方面：

（一）審查報(bào)告及法律文書制作不規(guī)范

有的地區(qū)沒有先要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案或立案的理由，而是直接通知公安機(jī)關(guān)立案或撤案；沒有以《要求說(shuō)明不立案理由通知書》的形式提出立案監(jiān)督；沒有制作案件審查報(bào)告，監(jiān)督線索來(lái)源、案情、證據(jù)情況及審批過(guò)程均無(wú)反映；審查報(bào)告格式不統(tǒng)一、制作粗糙，缺乏證據(jù)摘錄、分析及說(shuō)理論證。

（二）為考核加分而刻意進(jìn)行立案監(jiān)督

一是重復(fù)或者拆分監(jiān)督，少數(shù)地區(qū)對(duì)涉嫌同一個(gè)犯罪事實(shí)的多個(gè)犯罪嫌疑人，或者一名犯罪嫌疑人涉及多宗同性質(zhì)犯罪的發(fā)出多份文書。二是檢察機(jī)關(guān)受公安機(jī)關(guān)邀請(qǐng)?zhí)崆敖槿氚讣ɑ騾⒓影讣?huì)商、案件咨詢），提出依法應(yīng)當(dāng)立案或不應(yīng)當(dāng)立案的意見，在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)意見的情況下，仍發(fā)文要求說(shuō)明不立案或立案理由，而公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合監(jiān)督，即“檢察機(jī)關(guān)賣意見、公安機(jī)關(guān)賣監(jiān)督”。

（三）監(jiān)督立案與監(jiān)督撤案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

公安機(jī)關(guān)立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是恒定的，即有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生且需要追究刑事責(zé)任的，而檢察機(jī)關(guān)審查判斷公安機(jī)關(guān)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)立案也必須按照這條標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)踐當(dāng)中，有的地方監(jiān)督立案的標(biāo)準(zhǔn)失之過(guò)寬，有的地方監(jiān)督撤案的標(biāo)準(zhǔn)失之過(guò)嚴(yán)。監(jiān)督立案失之過(guò)寬可能導(dǎo)致存疑不捕、存疑不起訴的后果，導(dǎo)致監(jiān)督的質(zhì)量和效果大打折扣。監(jiān)督撤案失之過(guò)嚴(yán)可能導(dǎo)致放縱犯罪，如對(duì)不少有證據(jù)能夠證明有犯罪事實(shí)發(fā)生的案件以當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議為由監(jiān)督撤案。證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一會(huì)造成公安機(jī)關(guān)無(wú)所適從，影響檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的權(quán)威。

（四）超范圍監(jiān)督

沒有按照現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定進(jìn)行立案監(jiān)督，屬程序錯(cuò)誤。在監(jiān)督立案中筆者歸納了不當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的12種情形：審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏的犯罪事實(shí)且該事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆谕恍再|(zhì)犯罪；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏涉嫌犯罪的同案人；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)非同案人涉嫌犯罪而公安機(jī)關(guān)未立案；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)已被判決的同案犯涉嫌其他犯罪而公安機(jī)關(guān)未立案；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)且該犯罪事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆诓煌N類犯罪；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)且該犯罪事實(shí)與立案?jìng)刹榈姆缸飳儆诓煌N類犯罪，但公安機(jī)關(guān)對(duì)該犯罪事實(shí)已進(jìn)行偵查且已滿足逮捕條件；審查逮捕時(shí)對(duì)認(rèn)定罪名存在不同意見；審查逮捕時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)并案提捕；公訴部門審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)遺漏犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，移送偵查監(jiān)督部門；提前介入、受理控告申訴或者查閱公安機(jī)關(guān)臺(tái)帳時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)沒立案；對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行備案審查時(shí)，未給予公安機(jī)關(guān)合理的立案審查期限；對(duì)公安機(jī)關(guān)不當(dāng)撤案進(jìn)行監(jiān)督立案。

在監(jiān)督撤案中筆者歸納了不當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的8種情形：審查逮捕時(shí)認(rèn)為不構(gòu)罪不捕，在作出不捕決定的同時(shí)監(jiān)督撤案；不構(gòu)罪不批捕后發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)沒有撤案而通知撤案并計(jì)入統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳；以事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕后，有新的證據(jù)證明不構(gòu)成犯罪而監(jiān)督撤案；以事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕后因公安機(jī)關(guān)偵查無(wú)進(jìn)展而監(jiān)督撤案；捕后因司法解釋作出修改或有新的證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任而監(jiān)督撤案；公訴部門對(duì)已移送審查起訴的案件移送偵查監(jiān)督部門監(jiān)督撤案；對(duì)不屬于承辦公安機(jī)關(guān)管轄的案件監(jiān)督撤案；發(fā)現(xiàn)部分犯罪嫌疑人不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任而其他嫌疑人仍應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，進(jìn)行監(jiān)督撤案。

（五）不當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督

對(duì)公安機(jī)關(guān)正確的立案或不立案決定進(jìn)行立案監(jiān)督，屬實(shí)體錯(cuò)誤。一是對(duì)可能涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪、但現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明符合犯罪構(gòu)成要件的案件，或明顯情節(jié)顯著輕微、危害不大、可能作不捕或者相對(duì)不起訴的案件，或決定罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù)（如鑒定意見）缺失的案件監(jiān)督立案。二是對(duì)達(dá)成刑事和解的輕微刑事案件，或有犯罪事實(shí)發(fā)生但可以免除刑事處罰的案件，或犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件監(jiān)督撤案等。

二、立法對(duì)立案監(jiān)督工作頂層設(shè)計(jì)存在的不足

關(guān)于立案監(jiān)督工作現(xiàn)行有效的法律及司法解釋，不僅沒有形成一個(gè)完備的、行之有效的立案監(jiān)督權(quán)力行使體系，而且不同規(guī)定存在“打假”現(xiàn)象，成為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督種種不規(guī)范現(xiàn)象的根源之一。

一是啟動(dòng)條件存在障礙。現(xiàn)行法律及司法解釋將公安機(jī)關(guān)作出不予立案決定規(guī)定為啟動(dòng)立案監(jiān)督程序的前提條件，但在實(shí)踐中，由于現(xiàn)行法律對(duì)公安機(jī)關(guān)立案期限缺乏明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)受案后既未立案也未出具不予立案決定書以致案件久拖不立的情況比比皆是。于是，為保障當(dāng)事人合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督應(yīng)立不立常常演變成監(jiān)督未及時(shí)立案。二是知情權(quán)缺乏程序保障。從理論上來(lái)講，“一個(gè)完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán)、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對(duì)違法不立案的糾正權(quán)三個(gè)基本部分”。[1]《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)與糾正權(quán)的方式，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的方式卻沒有規(guī)定。因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的受案、初查、刑拘、行政處罰等具體情況無(wú)法主動(dòng)掌握，雙方在立案信息占有上嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致立案監(jiān)督權(quán)的行使相當(dāng)被動(dòng)。三是調(diào)查閱卷權(quán)難以實(shí)施。盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴規(guī)則》）第556條、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第8條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的方式，但因缺乏明確的程序性規(guī)定及制裁措施導(dǎo)致難以操作；而僅通過(guò)書面審查很難查清決定公安機(jī)關(guān)應(yīng)否立案的關(guān)鍵案情及證據(jù)。四是監(jiān)督強(qiáng)制性差，后續(xù)監(jiān)督困難。監(jiān)督立案過(guò)程中除了《通知立案書》具有強(qiáng)制性，《要求說(shuō)明不立案理由通知書》及《立案監(jiān)督案件催辦函》都缺乏強(qiáng)制性，屬于軟性監(jiān)督。如發(fā)出《要求說(shuō)明不立案理由通知書》后，公安機(jī)關(guān)一直不予回復(fù)，是否可以直接通知立案，對(duì)此法無(wú)明文規(guī)定；如發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》后，公安機(jī)關(guān)仍消極偵查，檢察機(jī)關(guān)也沒有強(qiáng)硬的監(jiān)督手段可以采取。因此案件后續(xù)跟蹤監(jiān)督難，久偵不結(jié)的情況屢屢發(fā)生。五是立案監(jiān)督的范圍和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一。不同法律規(guī)定之間存在“打架”現(xiàn)象。如《規(guī)定》第6條規(guī)定對(duì)監(jiān)督撤案要求已采取強(qiáng)制措施或者強(qiáng)制性偵查措施，而《刑訴規(guī)則》第555條規(guī)定對(duì)此已不作要求。又如《刑事訴訟法》和最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳制定的《偵查監(jiān)督部門實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)答》中有關(guān)監(jiān)督立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾，一個(gè)規(guī)定“有犯罪事實(shí)發(fā)生需要追究刑事責(zé)任”，一個(gè)規(guī)定“能捕、能訴、能判”。立法的不統(tǒng)一不利于明確實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

三、完善立案監(jiān)督工作的立法建議

針對(duì)立案監(jiān)督工作因立法規(guī)定粗疏面臨的實(shí)際困難，筆者建議由最高人民檢察院商公安部研究制定有關(guān)司法解釋予以明確，或者授權(quán)省級(jí)檢察院對(duì)部分亟需解決的工作問(wèn)題以指導(dǎo)性意見的形式予以明確：

（一）明確立案監(jiān)督的案件范圍

監(jiān)督立案的范圍建議界定為“有犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案”。監(jiān)督撤案的范圍建議界定為“沒有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為，或者有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，且尚未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的案件；尤其是有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在違法動(dòng)用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形的案件?！?/p>

（二）明確立案監(jiān)督的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

一是明確監(jiān)督立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。首先在要求說(shuō)明不立案理由上，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)放寬，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有證據(jù)證明有犯罪嫌疑的，都可以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由，以利于全面收集立案材料。其次，為了確保立案監(jiān)督的質(zhì)量、效果和權(quán)威，在通知立案時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)從嚴(yán)掌握，對(duì)事實(shí)和證據(jù)的要求應(yīng)介于公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)和檢察機(jī)關(guān)逮捕標(biāo)準(zhǔn)之間。二是明確監(jiān)督撤案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)監(jiān)督撤案的案件范圍界定，“沒有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為”中，“沒有證據(jù)”應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)沒有證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實(shí)或犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人所為的就不能隨意監(jiān)督撤案；“有證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪或依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任”中，“有證據(jù)”應(yīng)當(dāng)是有充分證據(jù)，只要有一定的證據(jù)證明犯罪嫌疑人可能構(gòu)成犯罪或者依法應(yīng)追究刑事責(zé)任也不能隨意監(jiān)督撤案。

（三）明確立案監(jiān)督程序

一是要強(qiáng)調(diào)立案監(jiān)督程序的啟動(dòng)以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由為第一步，只有認(rèn)為不立案理由不成立且公安機(jī)關(guān)不主動(dòng)立案時(shí)才能通知立案。二是要規(guī)范立案監(jiān)督案件審查報(bào)告的制作，在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索時(shí)要制作《立案監(jiān)督案件線索審查表》，在收到公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由后要制作《審立案監(jiān)督案件審查報(bào)告》，說(shuō)明線索來(lái)源、案情、證據(jù)、監(jiān)督意見和依據(jù)等。三是要規(guī)范《通知立案書》的制作，特別要加強(qiáng)說(shuō)理，重點(diǎn)說(shuō)明公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的原因和應(yīng)當(dāng)立案的事實(shí)、法律依據(jù)。監(jiān)督撤案程序也與此類似。

（四）明確立案監(jiān)督的啟動(dòng)要件

重點(diǎn)要解決公安機(jī)關(guān)不作出立案決定時(shí)如何監(jiān)督的問(wèn)題，可參照如下進(jìn)行設(shè)定：一般情況下，檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督應(yīng)以公安機(jī)關(guān)決定不予立案為前提條件。但是，公安機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人報(bào)案、控告、舉報(bào)后長(zhǎng)期不作出是否立案決定，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，認(rèn)為符合刑事立案條件的；或者檢察機(jī)關(guān)從查辦案件、案件咨詢、提前介入、查閱公安機(jī)關(guān)臺(tái)帳、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件備案審查等途徑發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)且公安機(jī)關(guān)未作出是否立案決定的，應(yīng)當(dāng)將案件線索移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)書面回復(fù)審查處理情況。公安機(jī)關(guān)未在合理期限內(nèi)作出立案或者不立案決定，也未向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督。對(duì)于上述“合理期限”，參照《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》的規(guī)定，即一般線索為7日，重大、復(fù)雜線索可延長(zhǎng)至30日，特別重大、復(fù)雜線索可延長(zhǎng)至60日。同時(shí)，如有明確證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)事先已收到該案件線索的，公安機(jī)關(guān)的審查期限應(yīng)相應(yīng)扣除已處理時(shí)間，以提高審查效率。

（五）賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的相關(guān)權(quán)能

檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督工作中要想真正的有所作為、保障監(jiān)督剛性、樹立監(jiān)督權(quán)威，除了目前規(guī)定的質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)外，還必須明確賦予其對(duì)刑事立案活動(dòng)的知情權(quán)、調(diào)查閱卷權(quán)和處罰建議權(quán)，并規(guī)定相應(yīng)的保障措施。1.知情權(quán)。為保障檢察機(jī)關(guān)全面、及時(shí)地了解公安機(jī)關(guān)立案情況，應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院與公安部自上而下推動(dòng)建立刑事案件信息通報(bào)制度，明確公安機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)定期通報(bào)有關(guān)刑事案件的受案、立案、立案后轉(zhuǎn)行政處罰、撤案等具體案件情況，檢察機(jī)關(guān)享有相應(yīng)的查詢、復(fù)核權(quán)限。條件允許時(shí)還應(yīng)推動(dòng)建立刑事案件信息共享平臺(tái)，使立案活動(dòng)處于檢察機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督視野。2.調(diào)查閱卷權(quán)。明確調(diào)查閱卷權(quán)的具體操作程序，確保有章可循。調(diào)查閱卷權(quán)的啟動(dòng)可以在受理案件線索后要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由之前，也可以在審查公安機(jī)關(guān)不立案理由時(shí)。針對(duì)公安機(jī)關(guān)不配合調(diào)查的行為，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書監(jiān)督糾正或者建議上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)予以督促糾正。3.處罰建議權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安人員在立案活動(dòng)中存在消極不作為或?yàn)^職等行為時(shí)，輕者可以發(fā)出檢察建議書或糾正違法通知書、要求立案主體更換辦案人員；重者可以要求追究有關(guān)人員的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，如屬違紀(jì)則建議上一級(jí)公安機(jī)關(guān)或同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門給予有關(guān)責(zé)任人員紀(jì)律處分；涉嫌職務(wù)犯罪的，將線索移交反貪、反瀆等職能部門查處。

注釋：

[1]陳志紅：《淺談刑事立案監(jiān)督的不足與完善》，載《人民檢察》2000年第9期。