檢察官辦案責(zé)任制改革的思考

王建明

內(nèi)容摘要：探索以主任檢察官辦案組織為代表的檢察辦案組織改革，對構(gòu)建公平高效權(quán)威的檢察權(quán)運行體系，豐富和發(fā)展中國特色社會主義檢察制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。針對本輪改革的情況，以體現(xiàn)檢察權(quán)的特有屬性為檢察官辦案責(zé)任制改革的科學(xué)參照，以統(tǒng)籌兼顧為檢察官辦案責(zé)任制改革的基本方式，以漸進式推進為檢察官辦案責(zé)任制改革的進程把握，是下一步改革中應(yīng)該思考的問題。

關(guān)鍵詞：辦案責(zé)任制 檢察權(quán)屬性 統(tǒng)籌兼顧 漸進式推進

自2014年起，在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署下，全國部分檢察院開始試點運行“檢察官辦案責(zé)任制”。從試點情況來看，改革的思路比較符合司法規(guī)律，和中央的改革精神及要求相一致，取得了一定的成果。但仍然存在一些困惑，比如說如何突出檢察官的主體地位，明確其職權(quán)？“去行政化”的程度如何把握？公平的選任機制如何構(gòu)建？如何實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的完整統(tǒng)一？等等問題，尚需進一步研究并在下一步的改革中加以完善。下文圍繞筆者對改革中一些思考，談三點粗淺認(rèn)識。

一、以體現(xiàn)檢察權(quán)的特有屬性為檢察官辦案責(zé)任制改革的科學(xué)參照

衡量檢察官辦案責(zé)任制的設(shè)置是否科學(xué)合理，要看其是否適應(yīng)檢察權(quán)的特性、是否符和檢察權(quán)運行的規(guī)律。現(xiàn)實中檢察權(quán)運行機制并沒有很好地體現(xiàn)和發(fā)揮檢察權(quán)的特有屬性。檢察機關(guān)在長期的辦案實踐中逐漸形成了一套“檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的辦案模式。這種辦案模式，充分體現(xiàn)了“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”的原則，有利于保障對檢察權(quán)行使各個環(huán)節(jié)的控制，有利于保證司法辦案的質(zhì)量，有利于防止檢察權(quán)的濫用。這一辦案模式的缺點在于，過分強調(diào)了檢察權(quán)的行政主導(dǎo)地位，弱化甚至忽略了檢察權(quán)的司法屬性，忽視了一線辦案檢察官在司法辦案中的主體地位，導(dǎo)致了檢察權(quán)行政屬性的不平衡，影響了檢察權(quán)運行的效能。在這樣的辦案模式下，人人負(fù)責(zé)，層層審批，介入案件的人員過多，導(dǎo)致責(zé)任主體模糊，責(zé)任追究難以落實。由于辦案需要層層審批，不僅影響辦案效率，而且在案件的處理上審查權(quán)和裁決權(quán)分離，審者不定，定者不審，違背了親歷性這一重要的司法規(guī)律。在這樣的辦案模式下，辦案檢察官處于整個垂直管理鏈條的底端，很難發(fā)揮辦案積極性，很難要求他們以高度負(fù)責(zé)的精神對待每一起案件，也很難要求他們積極主動地去提高專業(yè)水平，不利于檢察官隊伍的專業(yè)化、精英化建設(shè)。

深化檢察官辦案責(zé)任制改革，一味地按照行政屬性、或者一味地按照司法屬性來對檢察官辦案責(zé)任制進行頂層設(shè)計，都不利于檢察權(quán)的良性運行和檢察事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。因此，必須按照檢察權(quán)雙重屬性的指向和要求，對檢察官司法辦案管理的行政屬性進行改革，增強其司法屬性，通過整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)、優(yōu)化辦案組織、明確司法權(quán)限責(zé)任等措施，調(diào)整和完善辦案機制，賦予檢察官追訴、控訴和監(jiān)督的權(quán)利，使二者處于平衡狀態(tài)。

二、以統(tǒng)籌兼顧為檢察官辦案責(zé)任制改革的基本方式

對于檢察官辦案責(zé)任制的改革完善，檢察機關(guān)一直就沒有停止過探索。但在實踐中，主訴（辦）檢察官制度并沒有收到預(yù)期的效果。主要有以下兩方面的原因：一是改革沒有配套進行，檢察官的權(quán)、責(zé)、利沒有統(tǒng)一。主訴、主辦檢察官在辦案中的主體地位并沒有得到充分體現(xiàn)，當(dāng)初賦予主訴檢察官更大的案件決定權(quán)的制度設(shè)想并沒有實現(xiàn)。檢察官仍然處于科層式審批結(jié)構(gòu)的末端，與司法獨立性要求的差距較大，檢察官晉職晉級仍然是通過委任行政職務(wù)的方式解決。同時，對檢察官規(guī)定了較為嚴(yán)格的責(zé)任，強調(diào)將錯案責(zé)任落實到個人，錯案責(zé)任追究成為懸掛在檢察官頭上的一把劍，使得檢察官不得不加強請示匯報，避開權(quán)利與責(zé)任的不對等，使辦案又回到“三級審批”的辦案機制之中。二是主訴、主辦檢察官的待遇沒有落實。由于缺乏相關(guān)部門的支持，主訴、主辦檢察官難以落實相應(yīng)的職務(wù)晉升、薪酬待遇，配套保障機制沒有建立起來，與日益增多的工作量形成強烈反差。這些實踐告訴我們，深化檢察官辦案責(zé)任制不是單項改革，涉及檢察機關(guān)的內(nèi)部管理體制，涉及檢察權(quán)的優(yōu)化配置以及檢察權(quán)的運行機制，更與檢察體制改革有關(guān)，與國家的組織人事制度、財政制度改革有關(guān)，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合推進。只有這樣，才能使檢察官真正成為司法辦案的主體。

完善檢察官辦案責(zé)任制必須進行綜合改革，實行檢察官權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一，責(zé)任制的設(shè)計要科學(xué)合理、符合司法規(guī)律，同時還要配套保障責(zé)任制正確運行的其他制度措施。一是要實行檢察人員分類管理制度。建立檢察官單獨的、有別于普通公務(wù)員的職務(wù)序列，暢通檢察官的職業(yè)晉升渠道，讓檢察官從眾多行政事務(wù)中解放出來，心無旁騖地投入辦案之中。二是要落實檢察官有別于普通公務(wù)員的薪酬待遇，解決其所肩負(fù)的責(zé)任與待遇不對等的問題。三是要完善檢察官身份保障制度，從具體的制度措施上保障檢察官依法履行檢察職責(zé)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉，非經(jīng)法定事由、法定程序，不被免職、降職、降級、辭退或者處分。四是推行省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理。這項改革措施有利于加強上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，也為檢察官作為司法辦案主體，敢于抗拒外來干擾、依法辦案提供領(lǐng)導(dǎo)體制保障。

三、以漸進式推進為檢察官辦案責(zé)任制改革的進程把握

完善檢察官辦案責(zé)任制，就要正視檢察權(quán)運行機制和檢察官辦案模式的特色，按照司法規(guī)律和檢察特色，對檢察權(quán)運行機制進行司法化改革，努力優(yōu)化檢察長、檢委會、檢察官等不同層面的關(guān)系，通過放權(quán)，讓一線辦案檢察官“有職有權(quán)”，從而實現(xiàn)檢察機關(guān)辦案的“審定合一”、“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”。從目前來看，檢察官辦案責(zé)任制較為符合這一目標(biāo)。在目前檢察官隊伍素質(zhì)仍然需要大力提升的條件下，檢察官辦案責(zé)任制不失為一個既接近改革目標(biāo)又兼顧現(xiàn)實的穩(wěn)妥選擇，它將增強檢察官的主體意識和責(zé)任意識，調(diào)動檢察官工作積極性，提高辦案質(zhì)量和效率。同時優(yōu)化檢察機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置，部門負(fù)責(zé)人將不再審批具體案件，其職能定位于行政事務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮組織、指導(dǎo)、監(jiān)督司法辦案的作用，切實解決以行政方式管理司法辦案的問題，能有效推動檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，使一批優(yōu)秀的檢察官專注于檢察業(yè)務(wù)，遏制業(yè)務(wù)部門一線人才流失現(xiàn)象，推進基層檢察院隊伍建設(shè)。

推進檢察官辦案責(zé)任制，一個最關(guān)鍵的問題就是協(xié)調(diào)好上命下從的檢察一體化與檢察官獨立的關(guān)系。科學(xué)協(xié)調(diào)這個關(guān)系，需要實行檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力清單制度，合理地授權(quán)檢察官，按照訴訟規(guī)律和檢察規(guī)律，科學(xué)的劃分檢察長、檢察委員會、主任檢察官、檢察官的職責(zé)權(quán)限和權(quán)力邊界，逐步形成檢察官在辦案中的主體地位。在向主任檢察官授權(quán)的過程中，要處理好以下問題：一是要處理好如何正確對待上級指令權(quán)的問題。由于檢察機關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制，必須明確上級下達(dá)的指令檢察官必須服從，但是必須對上級指令權(quán)的內(nèi)容進行限制，同時，對于上級的不當(dāng)指令要賦予檢察官一定的抗命權(quán)以進行制約。二是要處理好主任檢察官與辦案組織內(nèi)的其他人員、部門負(fù)責(zé)人、檢察長以及檢察委員會的關(guān)系。主任檢察官辦案組作為檢察機關(guān)內(nèi)部基本的辦案單元，主任檢察官與其他檢察官、檢查輔助人員是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮的關(guān)系。主任檢察官對辦案組內(nèi)其他辦案人員的辦案活動具有指揮權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其他辦案人員要協(xié)助主任檢察官承辦案件，處理好相關(guān)法律事務(wù)。部門負(fù)責(zé)人的主要職責(zé)是本部門行政后勤事務(wù)的管理和工作機制上的保障，對主任檢察官承辦案件沒有指令性和審核權(quán)。檢察長及檢察委員會要做好授權(quán)工作，除由檢察長以及檢察委員會專職行使的職權(quán)外，可以適當(dāng)授權(quán)主任檢察官行使。這一改革，需要一定的適應(yīng)期，因此要循序漸進地推開，避免操之過急。

（鳴謝：特別感謝本文寫作過程甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)人民檢察院檢委會專職委員張旭升、法律政策研究室副主任羅旭強同志的大力支持。）