基層檢察機關監督行政違法行為的路徑探索

葛阿剛

內容摘要：檢察機關督促行政機關糾正其違法行使職權或者不行使職權的行為，具有明確的法律依據和充分的現實基礎。當下，可以綜合運用檢察建議、支持起訴、督促起訴并提起公益訴訟、“兩法銜接”機制及檢察資源整合等多種監督手段和方式，構建多元化的監督體系，形成點面結合、條塊清晰、橫縱交錯的監督格局。

關鍵詞：基層檢察機關 行政違法行為 監督 路徑

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。這是黨的全會歷史上首次以“決定”的形式為強化對行政權的檢察監督而作出的重要制度安排。2015年5月8日，曹建明檢察長在政法領導干部全面推進依法治國專題研討班上為檢察系統學員作專題報告時指出，“四中全會賦予檢察機關監督行政違法行為新的職責，是黨和人民對檢察機關的信任與重托。我們要認真研究、穩步探索、抓好落實，加強對行政違法行為的監督，在法治政府建設中發揮積極作用”。履行好這一新的光榮職責，首先離不開路徑的探尋。為此，筆者以立足檢察職能為前提，認真思考了監督行政違法行為的切入點。當前，可以充分調動一切積極因素，綜合運用檢察監督手段，構建多元化的監督體系，形成點面結合、條塊清晰、橫縱交錯的監督格局。

一、充分運用檢察建議

檢察建議是檢察機關為促進法律的正確實施、督促行政機關依法行政，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案情況，向有關單位發出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。檢察建議通過被建議單位的自覺接受、采取行動而發揮作用。從性質上講，檢察建議不是一般意義上的檢察機關參與社會管理、預防腐敗的形式，也不是法律監督權的延伸或補充，而是針對行政行為的一種綜合性的檢察監督方式。為提高檢察建議對行政行為的監督效果，應進一步完善檢察建議適用的一般規則，包括檢察建議應當遵循的原則、檢察建議的適用情形、檢察建議的提出程序、檢察建議的內容要求、對檢察建議采納情況進行跟蹤了解以及檢察建議在檢察院內部的歸口管理等內容。如，2013年8月，宣化區人民檢察院轄區河子西鄉下八里村土地糾紛事件，嚴重影響到宣化區北外環路的建設進度。事發后，宣化區人民檢察院派出三個涉農檢察工作組深入轄區所屬鄉鎮，就農村土地承包、土地流轉、財務管理等情況進行詳細調查，對其中的涉法問題依法調查，進行處置，并根據調查處置結果，以建立健全支農惠農制度、強化對涉農干部的法制教育、加大支農惠農政策宣傳和提高農民法律意識為主要內容向區政府提出檢察建議，為政府相關職能部門堵塞漏洞、加強管理提供了參考。

二、加大支持起訴力度

支持起訴是民事訴訟法的基本原則之一，對保護當事人訴權、補強訴訟力量具有重要意義，檢察機關可以支持公民、組織起訴，有效地緩解弱勢群體怕起訴、起訴難的問題。相對民事起訴而言，行政相對人更怕起訴或起訴更難，實踐中行政訴訟高撤訴率就是例證。基于檢察監督權，檢察機關對于受到行政違法行為侵害的行政相對人是否可以支持起訴，行政訴訟法尚未作出明文規定，但從有效監督行政權，解決行政相對人在受到侵害后無力、不敢或不能進行訴訟的實際情況來看，支持起訴應作為一種檢察監督措施。特別是在實踐中，符合起訴條件的行政相對人向法院提起了訴訟，法院拒收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據、不予答復時，檢察機關應以支持起訴的方式進行監督。

三、加大督促起訴力度，代表國家提起公益訴訟

傳統理論認為，民事訴權基于私權產生。但隨著社會經濟的發展和社會生活方式的轉變，利益的外延在不斷擴大，基于公權也可以產生民事訴權。黨的十八屆三中全會提出了國家管理主體多元化的理念，行政機關既是國家所有權的行使者，又是社會公共事務的管理者。賦予行政機關以民事訴權，可以通過強化監管手段，最大限度地維護公共利益，彌補行政執法的不足。在行政管理中，行政機關對社會管理應由單一管制向多元主體共治轉變。行政司法化，特別是涉及社會公共利益的問題通過司法途徑解決，有利于提高行政執法效率，實現社會公平正義。因此，賦予行政機關提起訴訟的原告資格，可以通過公正程序實現公益目標，提升社會治理能力。行政機關作為國家所有權的行使者和公共事務的管理者而享有的訴權，不同于一般民事主體享有的訴權，不能隨意處分，也不存在當事人意思自治的問題，要堅守“公權和公益不可隨意處分原則”。行政機關承擔的通過訴訟實現的公共管理職責，兼具權力和公法義務雙重屬性，必須履行，不可放棄。換言之，行政機關放棄訴權即構成失職。此點正是檢察機關行使監督權的依據，也是檢察機關督促起訴制度存在的法理基礎。

黨的十八屆四中全會明確提出，“要強化檢察機關對行政違法行為的法律監督，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致行政違法行為缺乏有效司法監督。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

四、借助“兩法銜接”平臺，構建行政執法檢察監督工作機制

定期或不定期地組織行政執法部門舉行聯席會議，就行政執法工作的規律、特點和趨勢進行交流，就行政執法工作中存在的重大或者傾向性問題進行通報、會商、分析、研討，加強各方之間的協調配合，形成打擊和預防瀆職侵權犯罪的合力，促進執法資源的合理利用，實現行政執法與刑事司法的有效銜接。以宣化區人民檢察院為例，2013年以來，宣化區人民檢察院多次牽頭組織轄區紀檢監察及行政執法單位召開“兩法銜接”聯席會議，明確行政執法機關移送檢察機關瀆職侵權案件的職責和程序，明確檢察機關接受移送瀆職侵權犯罪案件的職責和程序，明確不移送瀆職侵權案件的責任和后果，確保瀆職侵權案件的正常移送。

五、優化檢察資源配置，依托行政執法信息庫強化對行政執法的檢察監督

我國行政法中的主要法律，如行政處罰法、行政復議法、行政許可法等均規定了行政公開原則，故政府行政信息公開是檢察機關獲得行政執法信息的制度保障。宣化區人民檢察院制定并出臺的《張家口市宣化區人民檢察院服務全區經濟社會發展大局的二十二條實施意見（試行）》第11條提出，“宣化區人民檢察院將開展‘行政執法專項法律監督活動，強化檢察機關對行政執法部門的法律監督”。具體設想是以關注民生民利、保護群眾合法權益、保障企業健康發展為出發點，依托行政執法信息庫與行政執法統一投訴舉報平臺，對行政執法活動實行法律監督，受理群眾對行政執法部門在工作職責、執法規范、工作作風等方面的咨詢、投訴、舉報、建議等，對舉報投訴線索實時反饋并對處理情況進行跟蹤，涉嫌職務犯罪的，依法立案偵查，以法治思維和法治方式指引、規范行政執法機關依法行政。2013年7月，宣化區人民檢察院轄區質量技術監督局接群眾舉報，有人在河子西非法加工建筑用偽劣鋼材。宣化區人民檢察院偵監部門立即會同技術監督局第一時間到達被舉報地點，將現場物品及設備封存并送檢。經調查核實和初步取證證實，犯罪嫌疑人租住河子西一院落非法為建筑工地進行鋼筋的二次加工，將合格的螺紋鋼拉細拉長后賺取差額利潤。在宣化區人民檢察院監督下，技術監督局及時向公安機關移交了案件線索。線索移交后，宣化區人民檢察院又多次派員到宣化區公安分局經偵大隊進行指導，監督立案。本案的成功辦理，正是優化檢察資源配置，依托行政執法信息庫的結果。因此，檢察機關可以加強這方面的工作，強化對行政執法的監督。