百年前的美國鄉鎮制度變革

譯_蘇四清

百年前的美國鄉鎮制度變革

譯_蘇四清

19世紀末20世紀初，美國發生了有史以來最大的變革——從有著大片邊疆的、鄉村的、零散居住的、自給自足的農業社會轉變成了城市化的、吸引大量外國移民的、迅速大量催生新技術的、工業化的社會，不時伴隨著激烈而深刻的勞資對抗。

各個團體及個體以眾多形式參與政府治理，民主參與大大增加，進而加大了政府管理的復雜性。在這個過程中，城市（職業）經理人應運而生。這很大部分得益于理查德?切爾茲（1882～1978）積極的、必要的推動，雖然長久以來他已被人們所遺忘。

從耶魯大學畢業后不久，受到20世紀初進步改革熱潮的鼓舞，切爾茲于1906年激情澎湃地投身于對少數（關鍵地方政府）官員實行民選的事業中，旨在以此消除城鎮官員的專橫及腐敗。

切爾茲當時是紐約城一名全職的、年輕的廣告業務經理，作為業余愛好，他開設了一間辦公室，旨在在全美宣揚在少數地方政府官員（如區刑事法官、警察局長、財務主管、審計官、驗尸官、教育委員會成員等）中實行民選的好處，即擴大草根直接民主與消除城鎮官員腐敗。而此時，弗吉尼亞西部的小鎮斯湯頓人口約1.13萬，唯一出名的在于它是伍德羅?威爾遜總統的出生地，正變得越來越為政府癱瘓所累。那時，鎮政府無全職的雇員，但由兩院制的、笨拙的立法機構——鎮議會（或鎮理事會）實行自治。鎮理事會有22位成員（兼職），分成30個立法委員會，負責鎮務。

但是，當時有效決策及迅速實施計劃變得愈加困難，迫于實際需要，斯湯頓產生了一個非凡的制度創新。1908年，該鎮理事會通過一項法令——聘請一位“總經理”負責所有的鎮行政工作。查爾斯?阿什伯納，一個有經驗的土木工程師，受聘成為斯湯頓首位鎮經理，負責處理難以對付的、讓人卻步的鎮公共事務。后來，該鎮推出了市議會（鎮理事會）+市（鎮）經理的地方政府組織模式。

切爾茲碰巧在報上讀到一篇贊揚斯湯頓這一嘗試的文章，看到了其潛在的意義。他立即通過其設在紐約城的辦公室，在全美范圍內進行宣傳——“市議會（鎮理事會）+市（鎮）經理”是最先進、效率最高的地方政府組織模式。憑借高超的廣告技能，他漸漸引起了眾多國人的關注。市（鎮）經理，職業經理人，一般由企業經理及有經驗的內行專業人士擔任，在民選的市鎮議會的指導下處理市鎮政府日常事務。

切爾茲喜歡稱自己是將市鎮職業經理人與政府的委托形式結合在一起的“牧師”。事實上，在20世紀早期地方政府改革運動中，他成了不折不扣的領軍人物。1911年，切爾茲在向紐約州立法院為洛克波特城擬定的城市章程中，就引入了這種政府組織方案。

洛克波特方案包含了“市議會（鎮理事會）+市（鎮）經理”模式的三個要素：對少數（關鍵地方政府）官員實行民選；政治權力賦予市議會（鎮理事會）；行政權威集中在一個人手中，這個人由市議會（鎮理事會）任命，并對市議會（鎮理事會）負責。

1912年，南卡羅萊納的薩姆特通過民眾投票，成為采用以上方式開展行政工作的首個城市。切爾茲激動地說，僅僅一個制度補救，就能使面臨巨大社會經濟政治挑戰的美國城鎮保留住草根民主。后來，切爾茲致力于向其他州和縣推廣類似的政府改革。

（本文譯自《公共管理》2014年第8期）