中國區域一體化的整體性治理模式研究

張曉欽　韓傳峰

摘要： 作為一項復雜的系統工程，中國的區域一體化在目標、主體、關系等方面存在著嚴重的“碎片化”問題，傳統的壓力型管理模式已難以應對，亟須重構治理范式。整體性治理與復雜系統理論具有相當的契合性和高度的互補性，文章基于復雜系統理論，提出區域一體化發展的全新治理范式，明確區域一體化發展的動力邏輯。中國區域一體化的整體性治理要堅持系統性、協同性原則，注重子系統的關聯作用，在設施聯通、產業發展、要素集聚、城市群建設、合作治理機制、軟實力提升等方面實現突破。

關鍵詞： 區域一體化；整體性治理；復雜系統；廣西北部灣經濟區

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號： 011609

一、 文獻綜述

中國的區域一體化進程，橫向上由地方政府、職能部門主導，縱向上由多級行政體系參與，組織結構較松散、相互依賴性弱，參與主體目標沖突，政策工具的制定和執行受到不平衡的雙重管理。[1]區域一體化是由政治、經濟、政策、公共治理等多元訴求所引發的復雜的重構過程，在當前全新的經濟社會環境下，區域的整體可持續發展與“行政區經濟”始終存在著不可調和的矛盾，迫切需要一種全新的治理模式，打破傳統的單邊“行政區行政”的樊籬，實現區域治理的范式變革。[2]

區域一體化是一個長期、復雜的過程，包括行政、經濟、社會、文化等多個子系統的一體化，屬交叉學科的研究范疇。但現有研究多側重跨行政區合作體制機制的優化，局限于行政學、法學、地理學等領域，以府際關系、主體協同、經濟地理等視角，分析地方政府間的合作困境、協調機制及合作模式等。[35]我國的治國方略已從管理轉向治理，治理的理念被廣泛接受，但是，自由市場、有限政府和社會自治的改革正在進行且尚未完成，[6]與西方迥異的行政傳統和漸近的改革戰略，決定了我國難以應用外部治理的模式解決區域一體化問題。整體性治理被認為是區域公共管理跨界治理的新路徑，[7]已應用于長三角、長株潭等區域的一體化治理。[8]

作為新型的政府改革治理模式，整體性治理是在公共事務復雜化和現代信息技術快速發展的背景下，對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中所造成的嚴重“碎片化”問題的戰略性回應，為解決跨行政區劃、跨層級組織、跨部門的社會問題提供了整體主義的思維方式和治理模式。[9]基于對新公共管理理論的反思和修正，整體性治理以協調與整合為核心，以責任和公共服務供給為導向，旨在重構政府與市場、公民社會的關系。整體性治理的行動邏輯是在傳統科層體制的基礎上，創新組織、流程、技術和機制等，建立多元利益相關主體的有效溝通、協商、談判以及整合機制，達成組織間的合作共治。[10]整體性治理通過自上而下的縱向層級結構，以及橫向功能結構之間的協調，有效整合資源，克服部門主義、各自為政的弊病，協調政府與市場、社會的橫向關系，排除相互沖突的政策情景，構建多元主體通力合作、運轉協調的治理網絡，可更好地綜合利用稀缺資源，提高復雜問題的應對能力，為公眾提供無縫隙的服務。[11，12]

從方法論上講，簡單系統可用“還原論”來解釋處理，復雜系統則不能。區域一體化發展是一個典型的復雜系統，要求政府跨越合作治理，基礎設施建設空間連續，產業發展優勢互補，資源利用和環境保護統一協調，制度創新不斷完善，以促進生產要素自由流動，提高資源利用效率。[13]行政系統、經濟系統、社會系統等子系統間存在著復雜的關聯耦合關系，反饋結構復雜，輸入與輸出呈非線性特征，會出現極限環甚至混沌現象，保持系統要素的不斷交換，才能實現系統的自組織持續發展。整體性治理理論尚不成熟，無法給出明確的實施框架和操作章程來整合政府、市場、公民社會等多元主體，且仍聚焦于府際關系的研究，[14，15]如何從系統整體考慮，全面解決區域一體化發展中存在的轉嫁、沖突、重復、困惑等現象，是迫切需要解決的現實問題。借鑒復雜系統思維，結合整體性治理理論，探討區域一體化發展的動力邏輯和整體性治理路徑，可揭示區域一體化發展的內在機理，為區域一體化實踐提供有力指導。

二、 復雜系統思維下的整體性治理：區域一體化的全新理論范式

1. 整體性治理是區域一體化發展的時代要求

區域一體化是政治、經濟、社會要素優化配置的動態過程，利益相關主體的協同是重要基礎和主要內容，涉及區域經濟、區域安全、科技創新、生態環境、文化交流等多領域，行政、經濟、技術、文化等的交流合作是重要手段。現行體制機制下，區域一體化的地區本位主義依然嚴重，協調合作機制乏力，導致產業結構趨同，地區貿易保護和封鎖普遍存在，基礎設施、環境治理、地區安全等區域公共產品供給不足。單主體對“個體理性”的過度追求，導致“集體理性”難以實現，區域一體化面臨較強的制度約束。[16]經濟社會深度轉型的時代背景下，必須堅持政府主導的區域一體化模式，在自上而下的體制之上進行自下而上的制度創新。整體性治理模式，需弱化國家或地區合作區塊，減少多元治理主體間的沖突，即從碎片化走向整體化。整體性治理不再局限于政府部門的特定功能，而是以提供全域公共服務為導向，基于專業化分工，進行體制的重構和優化。通過同一層級政府的部門、不同層級的政府或其他治理網絡，以及政府、市場與公民社會的通力合作，“重新整合”治理層級和治理功能，實現公共服務的一站式供給。區域一體化的整體性治理，要求治理層級上，從傳統的地方與中央擴展到區域甚至國際層面；治理功能上，從行政擴展到經濟、社會、文化、生態等方面；治理主體上，囊括政府部門、私人部門、非政府機構，以及超國家機構等多元主體。[17]這要求將政府的政策導向機能與市場調節、社會參與的反饋合作功能有機聯系起來，形成新型的互動、合作和多元認同的體制機制，通過各個領域的交互協作和一體化管理，形成新的協調一致的治理秩序，以整體決策、協同運作的方式整合有形和無形資源，推進治理體系的整體性運轉。[18]

區域治理的核心是地方政府合作關系的新型運轉機制與結構化的形成機理，強調區域內部的互動，促進體制機制、歷史、文化和身份等的多元認同，“本地優先”是關鍵。[19]因此，立足現有壓力型治理圖式，克服部門割據、機制割裂等的路徑依賴，將整體性治理本土化，是解決區域一體化的各種深層次矛盾和問題的根本路徑。具體來說，應摒棄行政區劃的剛性約束，以區域公共問題的全方位整體治理為目標，形成政府、市場、公民社會多元主體共同參與的治理格局，提供全域公共產品。

區域一體化的整體性治理，不是簡單地將原有模式推倒重來，或將新的制度強加于現有體制之上，而是納入更高層次和更大范圍的治理對象，重新定位各利益相關方的角色和權責，轉變決策制定及經濟社會生態系統的相互作用方式。整體性治理下的區域一體化，就是要轉變政府職能與治理范式，創新運行模式、激勵方式及政策工具，在新的治理理念下重構區域一體化發展模式，統一歷史經驗與現實情景，實現區域發展的共治和善治。[20]

2. 復雜系統思維是實現整體性治理的有效圖式

區域一體化是一項復雜的系統工程，具有整體性、涌現性、演化、反直觀性、變動不敏感性等復雜系統的典型特征。[21]整體性，指傳統的疊加原理失效，整體不等于部分之和，必須從宏觀角度統籌行政、經濟、社會等的一體化。涌現性則反映了宏觀與微觀的有機聯系，是微觀行為展現出的宏觀效應。多元治理主體與環境交互作用，在整體上演化出與單個主體行為顯著不同的宏觀性質。對外界環境和狀態的預期—適應—自組織的過程，使得系統的結構和功能從低級到高級、從簡單到復雜不斷演化，區域一體化進程趨于完善。反直觀性，表現為復雜系統的因與果在時空上不連續，結果往往不能從經驗中估計，前一階段的結果不一定是后續階段的原因。變動不敏感性，指復雜系統具有非線性和多種反饋機制，對某個環節或系統參數的變化，通過系統內的多種反饋尤其負反饋機制，形成“補償性的回饋”作用，使系統呈現“慣性”，對針對期望與現實的差異所采取的政策呈現“抵制性”。[22]可見，基于復雜系統視角，構建無縫隙的治理組織結構與“一站式”服務供給機制，是解決區域一體化發展問題的有效路徑。

基于復雜系統理論，區域一體化是經濟、社會、文化和生態等方面要素系統集成的涌現，本質是生產要素和經濟活動主體在特定區域空間內的聚集，而非僅僅關注行政體制機制的改革。實現區域一體化的整體性治理，應秉承系統性、整體性、協同性原則，加強對各領域、各層次、各要素的統籌規劃，深度優化系統的自適應功能、協同功能、極化輻射功能和催化功能。

第一，自適應功能。自適應功能，即系統主體依據一定的行為規則，根據其他主體和發展環境的變化，調整自身狀態和發展模式，甚至產生新的行為規則，從而使得發展過程在動態發展環境下達到最優或合理水平。（1）以開放帶動發展。區域系統雖然是以行政界線劃定的，但并不是封閉孤立的，而是開放型的耗散系統。各子系統協調合作，同時與環境間存在持續的物質、能量和信息交換，開放型特征和以開放帶動發展的動力結構顯得尤為重要。因此，要進一步強化以開放帶動發展的戰略，從開放的角度和視野來看問題，主動融入國際經濟循環，增創參與區域經濟合作與競爭的新優勢。（2）為安全和生態風險減壓。系統相悖是兩個或多個（子）系統在進行系統耦合時，所發生的系統性的結構不完善和由此導致的功能的不協調。系統塌陷是子系統出現功能散失，引起上一級子系統（父輩系統）塌陷，進而引起再上一級子系統（祖父輩系統）塌陷，逐級向上，最終導致整個系統結構塌陷，使系統功能減弱或消失。從區域一體化的實踐看，最容易發生系統相悖和系統塌陷的子系統是安全系統和生態系統，因此，無論在經濟合作、基礎設施互聯互通方面，還是在生產生活的合作與管控、公共事務的協調與對接等方面，都要增強系統共生的自覺與擔當，發揮安全緩沖區和生態屏障的功能作用。

第二，協同功能。協同功能，即復雜開放系統中大量子系統依據一定的規則，遵循一定的規律進行自組織調節，通過子系統的相互作用，產生序參量運動模式，自發地出現時間、空間和功能上的有序結構，推動整個系統向更高層次躍遷或演化。區域發展是一個遠離平衡態的自組織系統，充分發揮系統的協同功能，是提升區域自組織活力的基本路徑。（1）硬聯通和軟聯通。從復雜系統角度來看，區域生態子系統遵循自然耦合機制，經濟社會子系統遵循能動耦合機制。為更好地促進系統相容，既要促進基礎設施對接，實現硬聯通，又要消除溝通障礙，實現軟聯通。（2）融合產業價值鏈。協同理論是系統自組織理論的動力學方法論。所謂協同，即子系統相互協調、合作或同步，通過系統整合、綜合集成，形成超越各自功能總和的新功能。產業子系統與其他子系統的協同，是區域內生發展、持續發展的關鍵動力，對區域一體化至關重要。既要發揮資源稟賦互補的優勢，加強區域內傳統產業合作，又要培育發展戰略性新興產業，共同向價值鏈高端攀升。通過示范、競爭和關聯效應，促進社會創新、知識擴散、技術轉移和人才培養等，提高勞動生產率，加速地區經濟結構調整和產業結構升級，協同增強區域經濟的國際競爭力。

第三，極化輻射功能。任何系統都是特定要素按照一定等級和次序組織起來的，系統結構決定著系統功能。要在正反饋中實現系統躍遷，在負反饋中維持系統穩態，就必須充分發揮極化輻射功能。無論極化功能還是輻射功能，都要遵循役使原理，即系統在漲落過程中，都要受到眾多序變量的支配。（1）要素的集散與整合。物流、人流、資金流、信息流等的集聚，關鍵在于有利于集聚的平臺條件，要主動開放、引進資源，以產業平臺、交易市場、重點城市為依托，推動技術、資本、信息、人力資源交易市場的發育，促進要素的有序自由流動和資源高效配置。較強的資源配置能力，不僅有助于提高自身的產業發展水平，更有助于利用內部和外部網絡，向周邊地區梯度擴散，服務和輻射區域經濟，實現整合、互動和協調發展。（2）綜合功能港的建設。通過建設航運、航空、公路、貿易、金融、信息等功能港，以有效信息牽引海量信息，在基礎設施、貿易投資、金融合作和人文交流等方面實現信息共享，集聚人才、技術、資金等要素，實現與信息要素的跨時空動態組合。系統要素不斷自復制、自適應和自演化，在超循環中相互作用并實現質的轉變，進一步產生新的競爭力，輻射帶動區域的良性發展。

第四，催化功能。系統的漲落既是對平衡態的破壞，又是維持平衡態的動力。催化是通過催化劑的作用，加速要素交互并產生新要素的增殖現象。催化循環是系統內部自催化和交叉催化驅動的循環。（1）以創新支撐發展。區域創新網絡的漲落表現在兩個方面：一是區域內企業作為重要的創新主體，不斷地保持創新活力，發現自身缺陷及與先進主體的差距，形成創新自覺，以保持競爭優勢，應對激烈的市場競爭；二是區域創新網絡所處的市場環境、科技環境、政策環境等不斷變化，對區域創新網絡的運行產生沖擊，構成另一種形式的漲落。（2）以區域文化催化發展。文化是區域發展的黏合劑，要使區域合作更加緊密，不僅要加強利益融合，更要構建區域意識，培育區域認同感，建立命運共同體。

3. 區域一體化發展的動力邏輯

區域一體化發展的動力是直接推動經濟長期持續增長、促進社會結構轉變的決定性力量，具有整體性、動態性、多元性和有機性等特征，發展階段不同，主導動力亦不同。基礎設施、產業經濟、社會文化和體制機制等領域創新發展的動力要素交互作用，構成了區域發展的動力機制。就作用形式來說，開放自覺是驅動力，設施聯通是支撐力，產業升級是牽引力，要素集聚是助推力，制度創新是永續力，軟實力增強是形塑力。

第一，開放自覺。區位優勢、規模市場外部經濟及純外部經濟（如知識外溢），是區域一體化發展的“向心力”。開放合作能促進區域系統與外部環境的相互作用，以及資本、人才、技術、管理等要素的集聚，是區域發展的重要驅動力。

第二，設施聯通。基礎設施是區域經濟社會活動的重要載體，基礎設施和區域環境決定著區域經濟社會發展的容量，是促進區域可持續發展的重要動力因子。經濟性、社會性和生態性基礎設施的互聯互通，是影響區域投資環境以及資金、人才、技術和信息等生產要素集聚和擴散的重要支撐。良好的基礎設施條件可以改善生產要素的使用效率，提高生產率。

第三，產業升級。產業升級對區域發展起著重要的牽引作用。適應區域經濟一體化和產業發展規律的要求，結合發展階段及基礎條件，構建區域的現代產業體系，促進產業集群化發展，提升產業附加值，有助于提高區域發展能級，增強區域競爭力和帶動力，也是實現區域一體化的關鍵。

第四，要素集聚。作為最重要的生產要素之一，人才是區域發展的直接推動力。區域人力資本的規模和結構，影響著區域產業的競爭優勢，決定了區域發展的水平、質量和潛力。人力資本集聚，能進一步提高區域競爭優勢，促進區域向更高層次演化。資本是融通、聚集資源要素的關鍵要素，亦是區域發展的直接推動力。隨著新一輪技術革命和工業革命的深化，現代信息技術日益成為區域經濟社會發展的重要動力，是經濟增長的“倍增器”、發展方式的“轉換器”和產業升級的“助推器”，是區域發展速度的決定性因素。

第五，制度創新。體制機制創新，是區域經濟社會可持續發展的重要動力。隨著市場經濟體制的不斷完善及區域經濟的快速發展，社會的階層結構、運轉方式乃至價值觀念發生了深刻的變遷，政府所面臨的經濟社會問題日益復雜化、多樣化。傳統行政主導的管理體制和管理觀念導致政府職能界定不清，越位、缺位和錯位現象突出，暴露出結構性、制度性缺陷，甚至失效。雖然我國已基本形成多層次的區域合作治理機制，但區域治理仍依賴地方政府間的橫向協作，縱向政府過度介入與介入不足并存，社會組織的力量薄弱，交易成本高，區域合作陷入困境。[23]體制機制創新就是要改革一切不利于要素自由流動和資源優化配置的制度，加快轉變政府職能，發揮市場在資源配置中的決定性作用，全方位推進國家治理體系和治理能力現代化。[24]繼續加強政府經濟調節和市場監管職能，更加重視社會治理和公共服務職能，改革創新產權制度、金融體制、投融資機制、財政稅收制度、社會保障制度及行政審批制度等，為區域經濟社會發展提供長效動力。

第六，軟實力增強。區域軟實力是政府公信力、社會凝聚力、文化號召力、公眾創造力和要素吸引力等的總和，[25]建立在地域文化、公共服務、人口素質等非物質要素上，體現了標準力、影響力和號召力，是區域綜合競爭力的重要組分。硬實力是載體，軟實力是靈魂，二者共同驅動著區域經濟社會跨越式發展。區域軟實力具有協調、擴張和倍增效應，能全面提升區域政治、經濟、社會、文化和生態的發展品質，深度形塑區域形象。[26]作為區域治理的主體，政府要關注資本、土地等硬要素，更要關注軟實力、建設軟實力、倚重軟實力。

三、 廣西北部灣經濟區一體化整體性治理的創新實踐

廣西北部灣經濟區位于中國沿海西南端，毗鄰北部灣，地處華南經濟圈、西南經濟圈和東盟經濟圈的接合部，是西南地區與華南、東盟聯系的樞紐，不僅對西南和中南地區，甚至對全國都具有重要的戰略意義。廣西北部灣經濟區是我國唯一與東盟國家既有海上通道又有陸地接壤的區域，是中國與東盟兩大復雜系統進行物質、能量、信息交換的樞紐，是促進我國與東盟各國實現區域經濟一體化的重要橋梁，區位優勢突出，戰略地位重要。

設施聯通和產業升級方面，廣西北部灣經濟區同時享受西部大開發、沿邊地區開發開放、少數民族地區自治、沿海地區開放等優惠政策，政策疊加優勢明顯。2008年1月16日，國務院批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，將廣西北部灣經濟區的建設上升為國家戰略。2013年，中國人民銀行等11部委批準廣西建設沿邊金融綜合改革試驗區，賦予南寧、欽州、北海、防城港、崇左等地多項重要任務。同年底，《國務院關于加快沿邊地區開發開放的若干意見》頒布實施，對加快建設與發展泛北部灣國際經濟走廊做了戰略部署，提出實現基礎設施互聯互通，提升開發開放合作水平，發展特色優勢產業，深化周邊合作，建設和諧穩定邊疆，并賦予沿邊地區財稅、金融、土地、人才、行政與外事管理等優惠政策。

2006年3月，廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會及其辦公室組建，作為政府的派出機構，跨行政區域統籌規劃重大基礎設施建設、重大產業項目布局、港口資源整合和岸線資源開發利用等。此后，各市均設立廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會辦公室。2014年7月，廣西北部灣經濟區規劃建設管理委員會辦公室更名為廣西北部灣經濟區和東盟開放合作辦公室，作為統籌協調廣西北部灣經濟區規劃建設管理和廣西與東盟開放合作事務的行政機構，進一步強化廣西北部灣經濟區與東盟開放合作的聯動關系。

制度創新和要素集聚方面，為統一規劃和建設運營北部灣的港口資源，整合重組欽州港、防城港、北海港三港資源和廣西沿海鐵路等產權，成立了廣西北部灣國際港務集團有限公司，對外統一使用“廣西北部灣港”名稱，實現統一規劃、統一建設、統一經營、統一管理。為更加有效地保護和利用岸線資源，建立了沿海岸線使用聯合審批機制，由北部灣辦牽頭，自治區多個部門共同參與，集約、節約使用岸線資源并引進戰略合作伙伴。

2013年4月，廣西北部灣經濟區同城化建設正式啟動。在通信、交通、產業、城鎮體系、旅游服務、金融服務、教育資源、人力資源社會保障、口岸通關一體化等領域加快同城化建設，極大促進了要素資源在經濟區內的自由流動。廣西北部灣經濟區是中國第一個按主體功能區規劃布局的經濟區，科學確定各類功能分區，在優化空間布局、創新土地利用方式、規范開發秩序、逐步形成合理的空間開發結構等方面，做了有益探索，積累了許多成功經驗。

開放發展方面，近年來，廣西北部灣經濟區按照建設中國—東盟開放合作重點區域、中國西部大開發的戰略高地和重要國際區域經濟合作區的要求，努力以開放促改革促發展，致力于打造沿海經濟發展新一極，與東盟國家的合作風生水起，雙方經貿關系日益緊密，利益紐帶日趨牢固，與西南、中南、珠三角、港澳臺等區域合作成果豐碩。2012年，分別與四川、云南兩省簽訂協議，在北部灣沿海合作建設臨海產業園，共同推動出海通道的建設，“飛地經濟”成為廣西服務后方腹地的重要方式。與香港、澳門分別建立合作機制，并爭取CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement，關于建立更緊密經貿關系的安排）在廣東先行先試的部分條款延伸到廣西，搭建平臺為港澳深化與東盟的合作提供商機。與臺灣共同舉辦桂臺經貿合作論壇和兩岸經貿文化論壇，建設海峽兩岸（廣西玉林）農業合作試驗區，極大促進了CAFTA（ChinaASEAN Free Trade Area，中國東盟自由貿易區）與ECFA（Economic Cooperation Framework Agreement，海峽兩岸經濟合作框架協議）的有效對接。

四、 中國區域一體化的整體性治理策略

廣西北部灣經濟區一體化的創新實踐證明，區域一體化發展來源于內部體制機制改革與外部開放合作的綜合作用。因此，整合內外要素資源和功能，系統集成開放自覺、設施聯通、產業升級、要素集聚、制度創新、軟實力增強等動力，互嵌互融、自我加強，促進區域內外主體間的分工合作，是實現區域一體化發展整體性治理的基本路徑。

1. 提高區域互聯互通水平

互聯互通的質量和轉接效率，直接影響著區域合作和經濟增長。高水平互聯互通是區域一體化的先行條件。“硬聯通”方面，完善的基礎設施系統能夠降低物流和交易成本，提升區域在國際競爭中的優勢和地位。要做強干道，做通樞紐，做暢多式聯運，實現大能力、高效率的多式聯運，提升基礎設施的專業化和智能化水平。結合經貿合作尤其是產業合作規劃，加快推進鐵路、公路、港口、航空、通信、能源等領域的合作。根據合作對象和產業領域，具體規劃設計和建設基礎設施，使其適應跨域產業鏈構建。

“軟聯通”方面，創新運營機制，提供高效服務，促進人流、物流、資金流、信息流在區域內的集聚放大。流量所派生出的大量新產品、新業務、新模式，可以催生新的增值服務，形成新的產業集聚，帶來新的經濟效益。借鑒互聯網思維，主動搭建開放平臺，培育做足做大區域通道經濟的流量。構建通達高效的商貿流通大動脈，形成貨暢其流的市場格局。

2. 構建跨域產業鏈

加快培育跨域產業鏈，是區域一體化的重要依托和增長潛力。產業集群一般指“在某一特定領域內互相聯系、在地理位置上集中的企業和機構的集合”，是一批對區域競爭力提升起重要作用的產業和其他實體在空間上的聚集。在貿易便利化和投資自由化的政策背景下，盡快形成與域外主體關系密切的特色產業集群。

積極融入全球價值鏈。抓住世界經濟格局深度調整和中國經濟發展進入新常態的戰略機遇，更加積極主動地參與全球分工體系和全球價值鏈，提升本地產業層次，學習資源配置和布局的經驗，構建跨域產業價值鏈。優化營商環境，完善與加工貿易密切相關的生產性服務業。與國內價值鏈和全球價值鏈相結合，促進產業鏈各環節在區域內的合理分配，實現產業鏈、供應鏈、價值鏈中各經濟體的良性互動，構建合作共贏的區域價值鏈。具體地，要促進傳統優勢產業轉型升級，加快培育戰略性新興產業，積極發展現代服務業。

3. 提高要素資源配置效率

區域一體化的本質特征是要素在區域內的自由流動。依托交通、信息等基礎設施，加深與域外主體更大范圍、更高層次、更深程度的經濟融合，在客觀上對資本、技術、人才、品牌、技術標準等要素資源的集聚與優化配置提出了新的要求。人力資本是最重要的經濟增長要素，也是現代經濟發展的基本條件。面對勞動力數量增長趨緩，人口紅利逐步減少甚至消失的態勢，一方面要加強教育和培訓力度，積累人力資本，以“人才紅利”應對人口紅利的減少和消失，另一方面要放眼全球，引進經濟社會發展所需的各類優秀人才，形成人才集聚高地。

給定要素總量和結構，要素的使用效率決定了經濟社會的發展水平。全要素生產率可分解為效率提升和技術進步，效率提升意味著對已知技術和所擁有的生產要素實際運用程度的提高，對經濟增長發揮著決定性作用。我國全要素生產率已逐步由效率提升向技術進步轉變，技術進步對經濟社會發展的重要性日益顯現。宏觀經濟運行效率主要取決于基礎設施建設、公共服務提供、產權保護、公平競爭環境營造、產品和要素市場發育等，微觀角度的效率主要取決于知識積累和公司治理機制的改善。從而，效率提升的影響因素可概括為基礎設施建設和市場化改革兩個方面。加快建設區域性人力資源市場，優化人才自由流動和創新創業的條件，健全資本市場，制定規范、系統、安全的交易體系，提供全方位的專業服務。

4. 建設區域城市群

城市群是借助現代交通運輸體系和信息網絡形成的“結構合理、功能互補、聯系密切、整體優化”的城鎮集合體，是新型城鎮化進程的重要形態和發展趨勢。城市群建設要打破行政壁壘和地方保護主義，建立一體化運行機制，包括區域協調合作機制、利益分享機制、生態補償機制、城鄉統籌發展機制、統一市場體系建設機制等。同時，強化發揮中心城市的引領和帶動作用，科學培育和合理布局大中小城市，形成科學的城鎮空間布局。此外，出臺促進資源要素自由流動的法規和政策，合理分配利益和指標，找到各方利益的均衡點。

具體說來，一是推進產城融合。城市群的形成與發展離不開優勢產業的支撐，依托城市的比較優勢，實現區域內產業的專業分工、合理布局和協同聯動，有利于城市群的協調集群發展，增強區域競爭力和影響力。二是推進城鎮體系布局一體化。區域城市群的新型城鎮化建設，關鍵是加快農業轉移人口市民化，構建合理的城鎮體系。通過改革創新戶籍、土地、住房、社保、教育等相關制度政策，促進人才跨層級流動，緩解人口紅利衰減，形成支撐城鎮現代化的人才紅利，實現小城鎮、中等城市、大城市的合理布局。三是推進生態環境治理一體化。以保護自然生態為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，進行有度有序開發，走人與自然和諧發展的道路。建立健全環境保護合作機制，推進生態環境的一體化治理，兼顧產業集群發展和城市群環境保護，加強產業政策引導，解決結構性污染問題，實現可持續發展。四是推進公共服務一體化。公共服務的一體化是城市群建設不可或缺的重要內容，是經濟社會緊密融合的保障。一方面，在跨省區的城市間有序推進農業轉移人口的合理流動，加快農業轉移人口市民化的進程，確保城鎮基本公共服務對常住人口全覆蓋，加快縮小區域間在社會福利方面的差距，創新跨區域的農業轉移人口市民化成本分擔機制。另一方面，推進公共服務的均等化、一體化發展水平，加強科技教育、醫療衛生、社會保障、文化發展、社會治理、行政執法等方面的合作交流與共建共享，促進城市間全方位的有機銜接。加強對內對外聯動發展，整體推進開放合作，提升城市群的外向發展能力。

5. 創新區域合作治理機制

推進治理體系現代化。強化政府的社會治理與公共服務職能，改革行政管理體制和綜合配套制度，釋放改革紅利，增強發展動力。強化合作發展共識，破除地方保護主義，優化跨行政區、跨層級的區域政府協調機制。統籌產業規劃、產業政策制定，優化涉及資源環境承載力的重大生產力布局，引導區域產業一體化發展。調整完善區域政策和績效評價體系，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，形成合理的空間開發結構。推動行業協會等市場自治組織建設，實現行業自律與政府監管的有機結合，促進區域市場的良性競爭和有序開放。秉持治理理念，吸納多元主體參與，形成多層次、多功能的合作機制，謀求區域長遠發展，助力區域治理體系和治理能力現代化。

重構政府行政模式。建立完善有利于市場對資源配置起決定性作用的政府運作模式，優化經濟政策法規體系，消除限制資源、人才、資本流動的歧視性政策，促進生產要素自由流動。建立權力清單、責任清單、負面清單、收費清單“四張清單”的制約體系，進一步清權、減權、制權，推進政府機構內部優化整合，為建設法治政府提供剛性約束。通過“四張清單”，厘清政府這只“有形的手”發揮作用的領域，使政府把該管的事管好、管到位，把該放的權放足、放到位，糾正政府職能錯位、越位、缺位現象，防止公權濫用，最大限度減少權力尋租空間，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。深化行政審批制度改革，進一步取消和下放行政審批事項，全面推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，強化市場監管，維護誠信經營、公平競爭的市場環境。

6. 提升區域軟實力

從功能構成看，軟實力是對內的支撐力、塑造力和發展力，對外的標準力、影響力和號召力。從表現形式或資源載體看，軟實力是價值理念、制度規則、社會文化等方面的非物質力量。要凝聚區域價值共識，探索構建制度、產業、要素、文化等配套完善、相互作用的區域功能港，增強區域的自我服務能力和凝聚力。強化公共服務意識，優化公共服務制度，建立全方位開放的服務平臺，構建人才港、信息港、創新港。具體來說，完善人才公共服務體系，加快創新型人才培養，創新與產業業態相融合的人才機制，在科技創新、產業發展、經營管理、金融信息等領域形成集聚、分工和協作；推動物聯網、移動互聯網、云計算、大數據等現代信息技術的研發應用，發展信息服務產業，優化發展基于移動互聯網的平臺經濟和基于平臺的流量經濟，優化建設工業、農業、港航物流、市場交易等信息服務平臺，為區域經濟合作提供全方位信息服務；以創新平臺為依托，充分發揮整合高等院校、科研院所、企業和產業園區等的創新功能，提升科技成果產業化水平，完善區域科技創新體系。

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Abstract： As a complex system engineering， regional integration in China involves serious “fragmentation” problems in objectives， subjects and relations. As the conventional pressuretype management mode fails to tackle them， it is urgent to reconstruct a new governance paradigm. Holistic governance theory is highly compatible and complementary with complex systems theory. This paper proposes a newtype governance paradigm for regional integration and clarifies the logic of driving force for regional integration based on the complex systems theory. It claims that the holistic governance of regional integration in China should adhere to the principles of systematicness and coordination， focus on the interaction of subsystems， and achieve a breakthrough in such aspects as facility interconnection， industrial development， elements gathering， urban agglomeration， cooperative governance mechanisms， and soft power enhancement.

Key words： regional integration； holistic governance； complex system； Guangxi Beibu Gulf Economic Zone