大國夾縫中的蒙古國中立計劃

儲殷+柴平一

2015年10月20日，蒙古國外長普日布蘇倫在記者會上表示，蒙古國成為“永久中立國”，對蒙古國的外交政策，包括與中俄兩個鄰國的外交政策，不會產生影響。這是繼蒙古國總統額勒貝格道爾吉9月公開表示蒙古將逐步成為“永久中立國”后，蒙古國再次就這一問題向外界釋放信息。

在國際法層面，“永久中立國”指的是“獨立和完整完全由條約擔保、承諾不參加軍事同盟（除抵抗攻擊外）、而且也不承擔可以間接使它卷入戰爭的義務”的國家。換言之，永久中立國在軍事上奉行絕對的孤立政策，不參與任何可能導致戰爭的條約或組織。除了軍事上的中立外，永久中立國仍然可以在諸多領域參與國際事務并起到積極影響。

目前，除了眾所周知的瑞士，奧地利、哥斯達黎加、土庫曼斯坦等國也先后宣布成為永久中立國，并獲得了國際社會的普遍承認。此次蒙古國宣布謀求永久中立國地位，看似突然，實際上是蒙古國自冷戰之后對外政策持續轉型的必然結果。

“一邊倒”“等距離”“多支點”

蒙古國自獨立以來，受蘇聯的影響極為深厚，曾被稱為“蘇聯的第16個加盟共和國”。冷戰時期，蒙古國對蘇聯采取了“一邊倒”的追隨政策，在政治、經濟、軍事安全等方面全面倒向并依附。

1962年蒙古國加入了經濟互助委員會（蘇聯組織建立的一個由社會主義國家組成的政治經濟合作組織）后，蒙古國內經濟計劃基本上交由蘇聯最終確定，在經互會“國際分工”的環境下，蒙古國的對外聯系也基本上僅限于經互會成員國家。特別是自上世紀60年代中蘇關系惡化后，蒙古國跟隨蘇聯采取對華敵視政策，并允許蘇聯在中蒙邊境駐軍。蘇聯軍隊直到上世紀80年代末才隨著中蘇關系正常化而撤離蒙古。

蒙古國在冷戰時期對蘇聯的“一邊倒”，帶來的直接后果就是蒙古國在內政外交上基本上喪失了自主權，成為了蘇聯在東北亞的“衛星國”。以對外貿易為例，1988年蒙古對外貿易中，同經互會國家的貿易占94.3%，對蘇聯貿易更是占到了81.8%。這種高度依附蘇聯的發展模式給蒙古國埋下了較為深重的隱患。產業結構嚴重失衡、高度依賴外部援助、缺乏自主性和獨立性的對外戰略。

隨著蘇聯的解體，蒙古國的政治經濟發生了巨大變化，進入轉型期的蒙古國對于冷戰時期的內政外交政策進行了全面的反思。蒙古國的政治精英鑒于蘇聯時期內政嚴重為外國所干涉的歷史教訓，對于“一邊倒”和“結盟”的提法相當敏感。隨著對國家具體地緣環境的認識與對獨立自主的追求，蒙古國“愛好和平、開放、獨立、多支點”的新外交政策逐漸得到確定。

蒙古國無論是執政黨還是反對派，在對外政策上的基本立場是相近的，即完全拋棄過去單方面依靠蘇聯的對外政策，“避免站隊”“嚴守等距”“引入外力”發展全面均衡的對外關系。在這樣的社會共識之下，《蒙古國對外政策構想》和《蒙古國安全戰略構想》于1994年出臺。這兩份文件集中反映了蒙古國精英階層對于全面倒向蘇聯政策的深刻反思，同時也標志著蒙古國對外政策調整與轉型的開始。

這種轉型的具體表現就是蒙古國冷戰后的“多支點外交”的基本國家戰略。所謂“多支點外交”，指的是蒙古國在保持“同俄羅斯與中華人民共和國保持友好關系”這一對外政策主要目標的同時，在保持自身獨立和發展的前提下，發展與更多國家和地區的關系。

“多支點外交”戰略跳出了傳統的在中國和俄羅斯“選邊站”的思維慣性，轉而試圖構建新的對外政策框架。它意味著蒙古國對于中國和俄羅斯不再采取“一邊倒”，而是開展“等距離外交”：在中俄間堅持中立的外交政策，不與其中任何一方結盟，亦不與任何一方對抗。

“等距離外交”下，蒙古國同中俄兩國幾乎同步地開展了一系列合作。1993年，蒙古國與俄羅斯簽署了《友好合作條約》后，第二年中蒙之間就簽訂了類似內容的條約。2000 年，普京訪問蒙古國，蒙俄宣布建立睦鄰友好合作關系。2003 年，胡錦濤訪問蒙古國，宣布了兩國建立睦鄰互信伙伴關系。2009 年8 月，蒙古與俄羅斯建立戰略伙伴關系，2011 年中蒙也建立了戰略伙伴關系。

此外，蒙古國同其他大國和地區積極開展合作，探詢所謂“第三鄰國外交”的道路。在這一政策的指導下，蒙古國積極同美國、日本、印度、韓國等全球性和區域性大國發展雙邊關系，并同歐盟、東盟、歐安會等區域組織保持了密切的往來。除了中俄兩國之外，蒙古國在外交上并未明確提出何者是自己的“第三鄰國”。相反，蒙古國一直在為尋求保障本國國家安全且具有影響的第三支力量而努力。除了中俄兩大鄰國，與蒙古國發展對外關系的各個國家和國際組織都可以被視作蒙古的“第三鄰國”。

在蒙古國首都烏蘭巴托的成吉思汗廣場上玩耍的小孩。

受制于中俄美等大國的態度

從地緣政治的角度看，作為一個內陸國，蒙古國只有中國和俄羅斯兩個鄰國。與中俄兩國相比，蒙古國無論是在領土面積、自然稟賦還是經濟軍事實力上都處于絕對的弱勢地位。

隨著中蒙關系的迅速升溫，以及美、日、歐等力量在蒙古國的逐漸進入，蒙古國不僅必須對其戰略定位向傳統的保護者——俄羅斯有所交代，而且也要盡量打消中國方面對美、日在蒙影響力迅速增加而產生的擔心。在這種情況下，永久中立堪稱為一種最合理的選擇，它既可以繼續保持同各方的合理距離，避免過于接近某個伙伴國家而影響對外關系的平衡，又能夠避免卷入大國在區域內的安全博弈，且同時獲得與各個大國發展經濟關系、提振國內經濟的合作機會。

蒙古國選擇永久中立的直接原因還在于其近段時間所面臨的嚴峻的經濟形勢。在2015年1月至9月。蒙古國財政收入同比降幅高達6.2%，財政赤字達到去年同期的5.4倍，進出口總額同比下降超過20%。蒙古國急需國外大量的投資資金和基礎設施建設援助，而將自己定義為永久中立國，既可以最大限度地吸引多元化的外資，也可以在一定程度上打消中俄兩國可能的戰略疑慮。

在2014年，蒙古國提出了“草原之路”計劃，旨在通過修建連接中俄的997公里高速公路、1100公里電氣線路、擴展跨蒙古鐵路、天然氣管道和石油管道等五個項目為本國帶來更多投資并帶動產業升級。

當然，蒙古國永久中立國地位的取得也并非一件簡單的事情。目前它就面臨兩個最主要的問題：其一是法律障礙問題。蒙古國要想落實永久中立國的地位，就必須在國內層面上完成一系列的立法工作，目前這一立法工作已經啟動。蒙古國國內已經有專家向國家大呼拉爾提出了《蒙古國永久中立法》的草案。在這份法案通過的同時，蒙古國現有的《蒙古國外交政策指導思想》和《蒙古國國家安全指導思想》也需進行相應的修改，以適應作為永久中立國“不得參與其他國家的戰爭，允許以自衛為目的擁有軍備，但不得主動發動戰爭，不能簽署戰爭同盟條約，同時也不能參與對別國的經濟制裁”等一系列永久中立義務。

但是，宣布永久中立是蒙古國的國家權利，保證永久中立卻并非蒙古國單方就能完成的。在完成了國內立法之后，蒙古國還需要獲得足夠多的國家來承認并保證該國的永久中立國地位。瑞士的永久中立國地位是基于歷史、由多國承認并集體擔保而獲得的;土庫曼斯坦的永久中立國地位則是聯合國大會1995年通過確認的。蒙古國經濟、軍事實力有限，僅靠自身力量難以保證中立地位，在中立問題上，中俄美等大國的態度變得十分關鍵。

其二是軍事合作問題。中立國和永久中立國的概念起源于18世紀，中立義務在秘密外交時代可以一定程度上保證中立國免于卷入軍事聯盟的對抗。但是在現在的國際環境下，“永久中立國”的好處相對有限，尤其是會對蒙古國目前參與的軍事合作構成直接影響。

蒙古國目前與俄、中、美都存在軍事合作。一方面，蒙俄簽署了一系列軍事合作文件，并多次舉行包括聯合軍演在內的軍事交流。另一方面，美蒙、中蒙的軍事合作也在不斷升級。2003年起，蒙古國同美國定期舉辦“可汗探索”聯合軍演，2006年開始這一軍演拓展為多國聯合軍演，由美國太平洋艦隊司令部和聯合國支持維和基金聯合主辦。到2015年，中國首次派兵參與“可汗探索”聯合軍演，中蒙兩國的軍事交流達到了新水平。成為永久中立國之后，這些軍事合作都將面臨一定的變數，部分蒙古國精英認為，這將損害蒙古國的國防能力。

值得指出的是，與土庫曼斯坦等永久中立國不同，蒙古國的永久中立不是無可奈何的自我切割，而是帶有更多積極進取的意味，它是試圖用宣示中立的方式來超越自己的地緣困境，從而實現對全球社會進一步的開放。