中共出臺“史上最嚴黨紀”

韓永

10月21日，中共中央印發了《中國共產黨紀律處分條例》。該條例被不少黨建專家稱為“改革開放以來最全、最嚴黨紀”。圖/ 新華

10月21日，醞釀一年有余的《中國共產黨紀律處分條例》（下簡稱《條例》）修訂版出爐。因其拓寬了適用對象的范圍，并增加了一些約束力度空前的條款，該《條例》被稱為“史上最嚴黨紀”。

《條例》的核心變化，體現在一“增”一“減”上：增的是自十八大以來的反腐實踐中總結出來的一些經驗，減的則是與法律重合的部分內容。前者讓近幾年的反腐現實被納入黨紀的考量，后者則讓黨紀成為更加單純的黨紀。

《條例》公布后，在官民中間均引發了巨大的關注。其“最嚴”的特點，在招來如潮好評的同時，也引發了對其解釋空間太大的擔憂。北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，從執行的角度考慮，在《條例》出臺后，應該由相關部門出臺一個相應的解釋，以免其在執行的過程中偏離了原意。

讓黨紀回歸黨紀

《條例》最大的一部分修訂，是將其原來與法律重合的條款刪除，共有79條。

這些條款，主要涉及到四類行為：破壞社會主義經濟秩序、失職瀆職、侵犯公民權利和妨礙社會管理秩序。

除此之外，2003年版《條例》的體例也基本參照《刑法》，分總則、分則和附則三編，總則講原則性的規定，分則講對不同違紀行為的界定與處罰。在10種違紀分類中，少數是按照黨紀來分，比如違反政治紀律、違反組織人事紀律，而多數則是按照刑法中犯罪行為的類型劃分。修訂后的《條例》將違紀種類縮減為6種，遵循了黨紀的分類原則。

據了解，2003年版《條例》紀法合一的背景，除了法治觀念的因素外，還有當時對紀律與法律銜接不暢的顧慮。修訂后的《條例》專門辟出條款，分五種情況講述黨紀如何與法律銜接，從技術上解除了這種顧慮。

紀法不分的后果，是讓《條例》處于一種兩面尷尬的處境：若對違紀的黨員適用這些法律條款，就會以紀代法，紀檢部門越權;若不適用這些條款，它們就成為“僵尸條款”。中國政法大學副校長馬懷德說，從實踐中看，這些條款的使用率不高，有些條文幾乎閑置。

2003年版《條例》應該剝離的另外一塊內容，是政紀部分。修訂前的《條例》，曾有部分條款的適用范圍突破了中共黨員和黨組織。比如2003年版《條例》第一百二十七條規定：“黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員在工作中不履行職責或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失的，給予警告或者嚴重警告處分。”此處的適用主體，是“黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員”，這已經突破了黨紀應該適用的范圍，其中的“非中共黨員”，適用的應該是政紀而不是黨紀。

在今年6月份發表在《學習時報》上的文章中，馬懷德說，2003年《條例》制定的背景，是當時的懲戒類規范不甚健全。但《行政機關公務員紀律處分條例》和《事業單位工作人員處分暫行規定》分別在2007和2012年頒布后，公務員和事業單位人員的政紀處分已經納入法制化軌道，“再將以上兩類主體都作為《處分條例》的適用對象就沒有必要了”。修訂后的《條例》，適用對象專注于黨員和黨組織，不再適用于上述兩類主體。

反腐成果的延伸

相對于刪減的部分，《條例》增加的部分更加引人關注，其中部分增加的條款還引發了一些爭議。

此次“最嚴黨紀”出臺的一個背景，是中共中央對黨所面臨的嚴峻現實的判斷。10月23日，王岐山在《人民日報》刊文，闡述了這一判斷。他說，在新形勢下，中共面臨著長期、復雜、嚴峻的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗和外部環境考驗，在這種嚴峻的形勢下，中共自身存在的問題更加凸顯：黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛、黨的領導弱化、管黨治黨不嚴、責任擔當缺失。

“對黨最大的威脅莫過于此。如果任其發展下去，就會削弱黨的執政能力、動搖黨的執政基礎。”“治國必先治黨，治黨務必從嚴。”

而從嚴治黨并非始于這次《條例》的修訂，自中共十八大以來，從嚴治黨一直是治黨的主旋律。《條例》的修訂要做的，就是將十八大以來的這些治黨成果，上升為黨內規范，即《條例》的修訂要“體現作風建設和反腐敗斗爭的最新成果”。

王岐山說：“全面從嚴治黨，首先是從落實中央八項規定精神破的題，成效有口皆碑，必須馳而不息、堅持鞏固深化。”

在上述精神指導下，《條例》新增加的條款包含了對以下行為的約束：妄議中央大政方針;拉幫結派、搞團團伙伙;對抗組織審查;不執行黨和國家的大政方針;違反政治規矩;搞權色交易或者錢色交易;插手市場經濟活動;泄露黨和國家機密，以及生活奢靡，貪圖享樂等。

很多新增條款的背后，都能看到十八大以來反腐成果的影子。比如在“妄議中央大政方針”方面，河北省委原書記周本順曾“在重大問題上發表違背中央精神的言論”;南寧市委原書記余遠輝曾“公開發表與全面從嚴治黨要求相違背的言論”。

在對抗組織審查方面，福建省原副省長徐鋼存在干擾、妨礙組織審查的行為，與其妻及部分行賄人串供，轉移、藏匿贓款贓物;浙江省政協原副主席斯鑫良在得知組織對其有關問題線索進行調查后，與其妻及部分行賄人訂立攻守同盟，轉移贓款贓物;山西省政協原副主席令政策也存在干擾、妨礙組織審查的行為。

在泄露黨和國家機密方面，除中共中央政治局原常委周永康有此行為外，全國政協原副主席令計劃也曾違法違紀獲取黨和國家大量核心機密;最高人民法院原副院長奚曉明曾泄露審判秘密。

在拉幫結派、搞團團伙伙方面，十八大以來，在反腐中陸續出現了“石油幫”“秘書幫”和“山西幫”等，基本上每一個“大老虎”背后都有一個“圈子”。有些腐敗涉及面之廣，讓王岐山直呼“觸目驚心”。其中湖南衡陽的破壞選舉案，409人被給予黨紀政紀處分;廣東茂名窩案，涉嫌行賄買官人員159人;而山西的窩案，讓該省的很多職位至今尚未完成補缺。

一位受訪專家表示，在“最嚴黨紀”的后面，是中央在反腐中發現的嚴峻現實。“這些現實可能包括：個別地方大員對中央的決定置若罔聞，政治規矩不斷被突破，政治上的團團伙伙、山頭主義很嚴重，致使中央的權威受到影響。”

（資料圖片）宣誓入黨儀式。此次《中國共產黨紀律處分條例》最大的一部分修訂，主要涉及到四類行為：破壞社會主義經濟秩序、失職瀆職、侵犯公民權利和妨礙社會管理秩序。圖/新華

十八大后，習近平在不同場合表示，黨的干部來自五湖四海，不能借著老鄉會、同學會、戰友會等場合，搞小圈子、拉幫結派、稱兄道弟，“宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除。”

上述受訪專家表示，上述有些行為之間，可能還有一些內在的邏輯關系：拉幫結派、搞山頭主義的官員，會有意識地維護自己的勢力范圍，因而更容易妄議并怠于執行對自己不利的中央大政方針，在被調查時也更容易結成攻守同盟，對抗調查。

“有關規定”有待解釋

修訂后的《條例》除了更為嚴格外，另一個引人關注的特點，是自由裁量的空間很大，以至于在部分業內人士中引發了該《條例》在執行過程中能否被準確適用的擔憂。

比如“妄議中央大政方針”的規定，任建明說，這是一個彈性很大的條文，關鍵是看怎么來界定“妄議”。如果對適用的人群有特指，并且對行為有嚴格的限定，就會實現精準打擊，而如果適用的范圍很寬泛，可能就會影響自由討論的空間。

還有對老鄉會、同學會和戰友會的規定。修訂后的《條例》規定：“黨員領導干部違反有關規定組織，參加自發成立的老鄉會、校友會、戰友會等，情節嚴重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內職務處分。”

任建明說，現在老鄉會、校友會、同學會有很多，《條例》的本意應該不在禁止參加這些組織，關鍵在于其中的兩個限定語“違反有關規定”和“情節嚴重的”，就需要把這兩個限定語解釋清楚。

而如果解釋得太寬，又會帶來執法力量吃緊的問題。“在最多的時候，我們一年能處理二三十萬人，如果一下子增加很多，紀檢干部要多少人？這是個現實的問題。”

黨紀變得嚴格，加之適用的范圍從之前的黨員干部群體擴大至全體黨員，還可能要警惕一個注意力分散的問題。之前由于執法力量有限，通常的做法是“抓大放小”，現在如果“大小通吃”，可能就會分散對“大貪”的注意力，以儆效尤的效果就可能受到影響。

修訂后的《條例》公開后，中紀委副書記張軍曾在接受新華社采訪時表示，雖然《條例》的適用范圍擴大至全體黨員，但還是要“突出‘關鍵少數，抓住黨員領導干部這個重點，提出比普通黨員更高要求”。

由于缺少相應的解釋，很多人對《條例》中個別條款的理解處于猜測的階段。比如《規定》第88條規定了5種違規從事營利活動的行為，其中第三種是“買賣股票或者進行其他證券投資的”，這被很多人理解為禁止黨員炒股。

為此，《人民日報》專門刊文指出，這一條也有一個“違反有關規定”的限定語。“有關規定”指的是2001年中央印發的《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》根據這份規定，黨政機關工作人員個人可以買賣股票和證券投資基金，但在買賣股票和證券投資基金時，應當遵守有關法律法規的規定，嚴禁7類行為，例如不得利用職權、職務上的影響或者采取其他不正當手段，索取或者強行買賣股票等。

《條例》中的“有關規定”還有很多，僅靠媒體對部分條款的解釋尚不夠，需有關部門作出具體的解釋。