公共教育支出績效評價指標體系研究——以北京市為例

暨南大學 胡雅妮

一、概念界定與文獻回顧

（一）公共教育支出與公共教育支出績效 聯(lián)合國教科文組織《統(tǒng)計年鑒》解釋，“教育支出”是指“公共教育支出”，是根據(jù)國家憲法構(gòu)成的各級政府部門的教育經(jīng)費支出，不包括私人和企業(yè)的教育投資及國外提供的教育貸款和援助。在我國，財政性教育經(jīng)費是衡量公共教育支出的主要口徑，包括政府財政預算內(nèi)在教育方面的撥款，各級政府征收的用于教育的稅費，企業(yè)辦學校的教育經(jīng)費，校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學和社會服務收入用于教育的經(jīng)費及其他屬于國家財政的教育經(jīng)費。其中，預算內(nèi)教育經(jīng)費又是絕對的主體。預算內(nèi)教育經(jīng)費是政府一般公共預算中用于教育的全部支出，也稱為財政教育支出，是衡量公共教育支出的小口徑。本文采用預算內(nèi)教育支出來衡量公共教育支出。績效是一個相對的概念，是由外部效果和內(nèi)在努力程度來共同反映的，可以從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面來描述。財政部財政統(tǒng)計司陸慶平指出，績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性。可以說，績效強調(diào)的是效率、效益及有效性。所以，公共教育支出績效應該綜合反映公共教育支出活動在投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面的效率性、經(jīng)濟性和有效性。就結(jié)果來說，不僅要包括對經(jīng)濟的影響，還應該涵蓋對社會發(fā)展所起的作用；就過程來說，應該對提供方的主觀努力程度和接受方的滿意程度進行衡量。

（二）文獻回顧 國內(nèi)關于教育支出的績效分析主要從國家層面展開。一部分側(cè)重于績效評價結(jié)果的分析，一部分側(cè)重于研究公共教育支出指標體系的構(gòu)建。馬海濤等（2012）基于公共財政的視野，從經(jīng)濟、效率、效益和公平等四個角度分析財政對教育支出的績效。筆者將我國的教育支出從以上四個角度分別進行了縱向與橫向的比較，再結(jié)合回歸分析，對我國教育支出的效果進行了評價。杜興洋等（2007）考察了我國公共教育支出績效評價的現(xiàn)狀，就教育本身的層次性探討教育支出的績效評價，在分析各種評價方法優(yōu)缺點的同時指明我國公共教育支出績效評價的發(fā)展方向。叢樹海等（2007）將教育體系簡化為小學、中學、高中和大學四個部分，確定綜合評價指標后分別對其進行績效評價。在方法的選擇上，筆者采用了橫向比較的方式，根據(jù)世界各國教育支出情況作為國際標準，以國家制定的教育發(fā)展規(guī)劃目標作為國家標準，以某一指標的理論上應達到的水平作為理論標準。

二、指標構(gòu)建與評價標準選擇

財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。在現(xiàn)實情況下，有些指標是無法直接度量的。因此，在具體的評價過程中，主要選擇運用投入類績效指標、過程類績效指標、產(chǎn)出類績效指標以及效果類績效指標等間接指標作為參考，以此來衡量公共支出活動從開始實施到結(jié)束這一完整過程所產(chǎn)生的效益。由此可以看出，績效評價的前提是設計和選擇科學合理的績效評價指標，同理，公共教育支出績效評價的關鍵也在于此。由于教育具有準公共品的屬性，對教育支出績效分析時應將公平納入其中，在對其評價指標進行設計和選擇時要遵循三個原則。（1）關鍵性原則。即所選指標是關鍵績效指標，能反映教育支出在某一方面的主要信息，能讓評價人員透過該項指標掌握教育支出情況的大致全貌。（2）可操作性原則。也稱為可得性原則，主要體現(xiàn)在兩個方面：評價指標所需要數(shù)據(jù)的可獲得性和評價標準的可確定性。前者可以保證公共教育支出績效能夠用具體數(shù)字表現(xiàn)出來，為評價人員所使用和分析；后者為績效評價提供一個合理的基準，使評價人員能夠給出客觀的評語：不及格、及格或者優(yōu)秀。（3）目的性原則。政府為達到特定的目的或目標而進行公共教育支出，資金的使用是否符合預期要求是財政支出績效的重要內(nèi)容，因此，應該結(jié)合政府的財政支出目標或者預期來確定公共教育支出的績效評價指標。

在實踐中，一般采用橫向比較法和縱向比較法來評價某一指標。為了更加直接的展示評價對象所處的狀態(tài)及其實際水平，本文使用橫向與縱向相結(jié)合的比較方法來分析北京市公共教育支出績效。在對各指標的評價標準進行選擇時，考慮到北京市的經(jīng)濟發(fā)展狀況及其在我國所處的政治中心的地位，本文擬將與北京市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當?shù)膹V州市、上海市、深圳市的指標數(shù)據(jù)平均值作為及格線，將高收入國家的這一指標數(shù)值設定為滿分值。另外，由于各市都有其特殊性，有些具體指標實際不具有可比性，本文將用歷史數(shù)據(jù)對北京市公共教育支出某些績效指標進行評價。

根據(jù)上述原則和方法，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面構(gòu)建公共教育支出績效評價指標體系，并考察各個方面是否達到經(jīng)濟性、效率性和效益性的要求，如表1、表2。

表1 公共教育支出績效評價指標

表2 公共教育支出績效指標可比數(shù)據(jù)評分標準表

三、北京市公共教育支出績效實例分析

筆者從公共教育支出績效指標體系中選取了5個具有代表性的、能夠真實反映其經(jīng)濟性、效率性或有效性的指標，據(jù)此對北京市在“十一五”期間公共教育支出績效進行實證檢驗，如表3。

表3 北京市公共教育支出績效評價指標

（一）經(jīng)濟性評價指標“十一五”期間，除2010年以外，北京市公共教育支出占其財政支出的比重都處于及格線之上，其公共教育支出增長率幾乎都超過了及格線，只有2009年低于及格標準3.1個百分點，如表4。在經(jīng)歷了最低點后于第二年即2010年大幅上升。雖然大部分數(shù)據(jù)都達標，但是與高收入國家的平均水平還相差甚遠。“十一五”期間，上海市這一指標數(shù)值分別為：28.55%、20.48%、15.81%、6.41%、20.27%；廣州市為：53.08%、11.37%、18.79%；14.98%、2.10%；深圳市為：21.75%、45.92%、13.83%、32.53%、11.61%。作為參照物的三個市的公共教育支出增長率同北京市一樣，均呈現(xiàn)出波動的狀態(tài)，且波動幅度較大，并不像預期中那樣穩(wěn)步增長。就北京市而言，其公共教育支出增長率逐年遞減，于2006年達到高收入國家平均水平，但是從2008年開始低于及格線。雖然2010年有所回升，但僅超出及格線0.84個百分點。根據(jù)瓦格納法則，隨著國民收入的增長，公共支出會以高于經(jīng)濟增長的速度不斷增加。北京市財政支出的現(xiàn)狀符合該法則，其中公共教育支出也逐年遞增。但是，公共教育支出占財政支出的比重不增反降的現(xiàn)狀令人反思：可以理解為經(jīng)過“十一五”之前及“十一五”頭幾年的努力，北京市已經(jīng)為教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展打下了堅實的基礎，逐步將教育事業(yè)維持在了一個較為理想的水平，現(xiàn)今只需要較低的公共教育支出就能夠滿足社會需要；也可以理解為，北京市財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，根據(jù)其發(fā)展需要及狀況將財政支出向其他方向傾斜。

表4 北京市"十一五"期間公共教育支出績效評價經(jīng)濟性指標

（二）效率性評價指標 受教育人口比重與公共教育支出占GDP比重之比這個指標主要衡量教育支出的效率，數(shù)值越大意味著使用較少的資金就能夠提供充足的教育服務來滿足公眾的需要，另一方面也說明學校的擴招政策得到了貫徹實施。由統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出北京市、上海市、廣州市、深圳市這一指標的具體數(shù)值分別為：北京市：6.92、7.73、6.64、6.09、5.27；上 海 市 的 為：4.78、4.45、4.34、4.42、3.53；廣州市的為27.24、18.10、18.47、15.32、16.79；深圳市的為：9.63、7.74、7.77、6.02、6.37。其中廣州市的數(shù)值出現(xiàn)了畸高的情況，為使平均值不受其影響，在計算及格線時把它排除在外，及格線為6.00。“十一五”期間，北京市的這一指標數(shù)值變化不大，除了2010年，其他年份均在及格線之上，如表5。這說明北京市公共教育支出效率性完成度較高，教育政策實施情況較好。

表5 受教育人口比重與公共教育支出占GDP比重之比變化情況

（三）有效性評價指標 公共教育支出對GDP的彈性是指GDP變動百分之一時公共教育支出變動多少。如果彈性大于1，則說明GDP變動百分之一時公共教育支出的變動大于百分之一。對于這一指標，及格線為1.67，滿分值是3.26。從整體來看，北京市的數(shù)據(jù)均大于1，這意味著北京市GDP每變動百分之一，其公共教育支出的變動大于百分之一，如表6。表6中的數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2006年該彈性水平最高，達到了3.07，是僅有的位于及格線之上的一年。隨著時間的推移，出現(xiàn)遞減的趨勢，最終在1.5左右浮動。高收入國家注重人力資本的積累，不斷加大對教育方面的投入，所以這一指標數(shù)值處于較高水平。盡管我國不斷的朝著這方面努力，公共教育支出總額逐年增加，但是效果仍然不顯著。北京市就是一個典型的例子。從另一個角度來看，也意味著該項支出存在資源浪費的現(xiàn)象，需要通過資源的優(yōu)化配置既縮減公共教育支出總額又提高教育資金的使用效率。

表6 北京市公共教育支出對GDP的彈性變化情況

考慮到每一專任教師的能力、綜合素質(zhì)等方面的差異，現(xiàn)實中并不存在某一合適的標準來確定每一專任教師應該負擔的學生數(shù)。因此，本文對平均每一專任教師負擔學生數(shù)采用了縱向比較法，旨在考查歷年北京市平均每一專任教師負擔學生數(shù)的變化情況。

理論上，每一專任教師負擔的學生數(shù)越少越能給學生提供更好的教學輔導。這一數(shù)值較小也能說明從事教學崗位的教師人數(shù)在不斷增加，如表7。從表7中數(shù)據(jù)可以看出，高等學校的專任教師所負擔的學生最多，其次是小學，普通學的專任教師負擔的學生數(shù)最少。“十一五”期間，高等學校和普通中學的這一數(shù)值大體上逐年減少，意味著學校中的專任教師數(shù)在增加，且增加的速度快于學生增加的速度。經(jīng)過多年的努力，專任教師的地位受到了重視，薪酬待遇也得到了提高，北京市公共教育支出對于引導求職者選擇教師行業(yè)起了一定的作用。小學教師負擔的學生數(shù)在此期間沒有太大的變化，維持在每個教師負責13個學生。小學是九年義務教育的初始階段，將教師的數(shù)量和質(zhì)量維持在一個適當?shù)乃缴希秦瀼亓x務教育政策的重要保障。

表7 北京市平均每一專任教師負擔學生數(shù)變化情況

四、北京市公共教育支出績效改進建議

根據(jù)“十一五”期間北京市公共教育支出績效的現(xiàn)狀及其存在的問題，針對這些問題提出改進的政策建議，以期不斷提高公共教育支出績效。

第一，增加公共教育支出。從公共教育支出占財政支出的比重及公共教育支出增長率逐年降低中可以看出，北京市公共教育支出的規(guī)模仍然偏小，這也是制約北京市公共教育支出發(fā)揮應有作用的原因之一。具體來說，對公共教育服務的供給不足阻礙了北京市人力資本積累的進程。《教育法》中規(guī)定了“三個增長”（中央和地方政府教育經(jīng)費的增長要高于財政性經(jīng)常性收入增長、生均教育經(jīng)費要最逐步增長、教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長）。所以，增加公共教育支出是解決教育問題的基本手段，并且公共教育支出的增長要高于財政支出的增長，以滿足市場對教育服務的需求。

第二，優(yōu)化公共教育支出結(jié)構(gòu)。主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是公共教育支出在初等、中等、高等三級教育之間的合理分配，另一方面是公共教育支出在城鄉(xiāng)間的適當配置。針對前者，應該將更多的教育支出用于初等教育，尤其是義務教育，確保有足夠的師資力量來培育學生，保證義務教育的完成率。同時，可以將市場機制引入高等教育。實現(xiàn)雙贏的有效模式之一就是校企合作。這一模式不僅可以解決政府財政教育支出不足以彌補高校資金缺口的問題，而且可以直接為企業(yè)提供專業(yè)人才，使畢業(yè)生能夠更加符合市場的要求。針對后者，要確保城鄉(xiāng)各學校的正常開支、教師工資等，尤其要注重農(nóng)村的公共教育支出及其資金的使用情況，即達到教育資源配置的均衡狀態(tài)。

第三，建立和完善公共教育支出績效評價制度。首先，公平和效率是評價財政支出的重要標準，將公平與效率融入公共教育支出績效指標的設計當中，使得整個評價體系體現(xiàn)公平性和效率性。只需通過指標就可以反映公共教育支出是否滿足預期要求。其次，注重事前、事中和事后全過程的評價。在設計指標時，事前主要考察支出的合規(guī)性及程序是否規(guī)范。事中主要考察使用的過程和效率，事后分為對產(chǎn)出的考察和對效果的評價。從只考慮事后評價到注重整個過程的效果，是績效評價的突破，也是全面考察公共教育支出績效的有效途徑。最后，通過相關法律來加強對績效管理的約束和監(jiān)督。完善《教育法》、《預算法》、《審計法》等，加快建設績效管理制度，保證各項活動有法可依，有據(jù)可循。另外，讓全民參與對公共教育支出的監(jiān)督，這樣，公眾才會真實的反映公共教育支出的效果及對教育服務的真實需求。將專業(yè)第三方即專家對公共教育支出的評價作為其績效的重要參考，專業(yè)的意見和建議能夠使得評價結(jié)果更加具有說服力。

［1］馬海濤、楚曉琳、黃子恒：《公共財政視野下的教育支出績效分析》，《地方財政研究》2012年第6期。

［2］杜興洋、田進：《公共教育支出績效評價的研究現(xiàn)狀》，《財政研究》2007年第1期。