肖濱：簡政放權的實質是構建有效且有限政府

簡政放權與執政轉型有內在一致性

中共十八大以來，“簡政放權”再次成為熱點。此前有報道注意到：過去兩年里，每年的第一次國務院常務會議，都會研究簡政放權的問題;另外，2014年國務院舉行的40次常務會議中，有21次提到部署“簡政放權”。

《同舟共進》：在您看來，十八大以后中央如此高度關注“簡政放權”，釋放了什么信號？

肖濱：這當然反映了政府行政改革的迫切性。回顧改革開放近40年的歷程，作為國家權力的行使者，我們的政府機構雖然經歷了多次改革，但總體上還是一個掌控著過多權力、太多資源的政府，尤其是在處理政府與市場、政府與社會關系上，總體上還是顯得非常強勢。

這樣一個強勢政府，在很多方面不時暴露出“權力越位”的狀況。用通俗的話說，就是依然會出現權力之手干預了一些不該干預的事情，侵占了市場空間，壓縮了社會自主性。這意味著，如果國家要進一步提高市場在資源配置中的決定性作用，發揮社會的活力的話，就有必要進行進一步的簡政放權改革。

《同舟共進》：聯系到近年來熱議的執政轉張東峰型，“簡政放權”與其是否存在著內在的關聯？

肖濱：說到執政轉型，本質上是執政黨執政合法性獲取方式、途徑的調整。對一個革命性的政權而言，其執政合法性的獲得可能是訴諸革命的理想、革命的意識形態，或訴諸宏大的社會政治愿景;而在政權建立、穩定之后，靠這樣的理想、社會愿景來維系是遠遠不夠的，所以我們看到，改革開放以來，非常重視經濟績效的合法性。

時至今日，經濟高速增長的時代可能逐漸過去;與此同時，伴隨經濟增長而來的問題是：怎么更好地進行分配。因此，在執政合法性的來源上，不能只訴諸績效的合法性，還要訴諸民眾的認可。這就意味著，在這個過程中，執政黨的努力空間還很大，比如還需要更多地反腐敗，更多地聯系群眾。

從這個角度說，政府的簡政放權與執政黨獲取合法性轉型是相互呼應、相互配合的。

《同舟共進》：具體說來，這種呼應、配合的方式是怎樣的？

肖濱：我們知道，在整個國家體制內部是存在兩條線的，即執政黨自身的體系，以及政府機關所形成的行政體系。在執政黨體系內，密切聯系群眾、改善工作作風、“三嚴三實”的教育活動，可以更好地拉近與民眾的距離，無疑對合法性的建構具有積極意義;在政府的體系內，則要通過一系列的行政體制改革，讓市場更加充分地發揮其自主作用，增強整個社會的活力，才能讓政府更好地為社會大眾服務，增強民眾、企業對政府的滿意度。

所以，概括起來可以說：執政方式的轉變，更多的是要處理好黨和民眾的關系;而政府的行政改革，主要是處理好政府和市場、和社會的關系，而落實到最后，也是處理黨和民眾的關系，所以二者有內在的一致性。

過去近40年，我們的政府更傾向于成為一個經濟建設型政府，缺乏對公共服務的足夠重視。從根本上說，簡政放權的實質，就是限制政府的權力，讓政府去管它該管的事情，建立公共服務型政府，更好地向民眾提供服務。

具體到政府職能轉變，核心應該是兩條：一條是限權劃界，這一條是消極性的，目的是建立一個有限政府;另外一條是公共權力的價值取向，應該轉向提供公共服務和公共物品，讓政府成為一個有效政府。兩者相輔相成，構成政府職能轉變的一體兩面。

“深改組”去啃“硬骨頭”

在2015年全國“兩會”的記者招待會上，國務院總理李克強強調，簡政放權是政府的自我革命，削權是要觸動利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀。他還表示：“不能像開車一樣，松了手剎，還踩著腳剎，明放暗不放。”

《同舟共進》：在實踐中應如何落實簡政放權？

肖濱：如果國家要進一步提高市場在資源配置中的決定性作用，發揮社會的活力，在我看來，首先要做的就是“簡政”。

所謂“簡政”，重要的不是對政府的權力架構的改革、減少人員，而是前面所提到的，對政府的權力邊界進行限制。“簡政”的實質，是要讓政府變成一個有限政府，讓公共權力的邊界得到限制。

《同舟共進》：很現實的一個問題是，為什么行政審批改革搞了這么多年，老百姓依然會碰到諸如“證明你媽是你媽”這樣的狀況？

肖濱：行政審批改革，是“簡政”的一項非常具體的內容。毋庸置疑，近年來從中央到地方，行政審批改革進行得如火如荼，也確實取消了很多審批事項，收到了很大成效。

但為什么老百姓還是經常會感覺行政審批無處不在？據我們以往的調查，問題就在于很多部門的“硬權力”沒有削減，取消的都是那些相對來說不那么重要的。光靠政府部門自己來改革自己，一旦碰到一些要害部門，就會出現“改不動”的問題。

《同舟共進》：應如何解決這些“硬權力”帶來的問題？

肖濱：應該對一些重點的審批部門，比如發改委、經信委這樣的部門，進行專項的審批改革。

就改革的方式而言，除了內部的自我改革，還應引入外部力量予以推動。比如，是否可以考慮對這些重點部門的行政審批改革，由人大牽頭，其他相關部門配合，協調行動。

另外，還可以考慮成立專門的深化改革領導機構，進行有針對性的改革，比如要對國家發改委進行行政審批改革，可以考慮由中央深改組來牽頭組織。

有必要建立權責利清單

在行政審批權改革中，除了保留、取消、轉移外，另一種非常重要的方式就是下放：中央把部分行政審批權下放給地方，省市又把行政權力下放到縣鄉。正如有分析指出的，如何讓下放的權力調動地方的積極性，同時又避免“接不住”“管不好”等尷尬，就變成了亟待解決的問題。

《同舟共進》：具體到“放權”呢？

肖濱：改革開放以來，我國的經濟增長之所以充滿活力，是由很多要素促成的，比如市場機制的引入、對外的開放，等等;但就行政系統的內部因素分析，放權是非常重要的要素。當年廣東經濟為什么能在全國先行一步？主要是得益于中央對廣東的放權，也是當時給廣東的八個字：“特殊政策、靈活措施。”這說明，放權是非常重要的。

《同舟共進》：但現實中，一提到“放權”，經常困擾人們的一個問題是：基層的權力并沒有擴充，要做的事情反而越來越多。

肖濱：根本上說，這是權責利不相匹配造成的。歷史地看，我國的行政體制改革，無論處理政府與市場、政府與社會，還是涉及中國與世界的關系，都是有著非常強烈的動因;唯獨在處理縱向的行政體系內部關系時，顯得動力不足。

簡單來說，下級政府雖然對放權有要求，但其聲音很難清晰地表達出來。這就不同于政府與市場之間的博弈，如果政府把市場的空間壓得太緊，企業家就會明確地表達出來，或者用腳投票。所以，在行政體系內部，盡管放權的要求很強烈，但越是往基層走，呼聲就越小，而且缺乏表達的空間和渠道。

追根溯源，這是壓力型體制所致。在這種體制下，放權成了“推包袱”，結果責任往下面推，但得不到相應的財政權、執法權……事越來越多，但相應的自主權卻越來越少，放權就變成了層層向下邊推卸責任的過程。

《同舟共進》：如何解決責權利不匹配的問題？

肖濱：在我看來，這需要一份權責利清單。這個清單，與權力清單構成簡政放權的互補結構：權力清單主要處理的是政府與市場、政府與社會的關系，可以看作是一種橫向關系;權責利清單，主要用來處理縱向關系，即政府之間的關系。

至于如何建立這樣一份權責利清單，長遠看，需要中央和地方的關系進入到一個法制化的軌道;短期看，則可以先從各個省的內部做起。前者可能涉及中央和地方上宏觀關系的界定，但對于后者而言，則并不存在太多政治上的困難，更多是政府行政層面的問題，應該可以嘗試。

《同舟共進》：提到權力清單或者您說的權責利清單，現在普遍關注的一個話題是：如何讓這些清單有效地落實，對相應的主體形成真正的約束力。

肖濱：我覺得首要的問題是讓權力清單公開透明，讓整個社會都看得見，才能便于監督落實。非常重要的一點是，要讓整個權力運行——比如行政審批的流程——盡可能從技術上簡化。比如，通過網絡政務服務中心，把審批作業公開化、標準化、電子化，辦事者提交的材料符合預先規定要求，限期給出答復，也可以在一定程度上避免審批過程“節外生枝”。