中國碳排放峰值目標下的低碳政策展望

柴麒敏

中國碳排放峰值目標下的低碳政策展望

柴麒敏

中共中央和國務院近期出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》，其中提到“加快推進生態文明建設是積極應對氣候變化、維護全球生態安全的重大舉措”，并將2020年單位國內生產總值二氧化碳排放強度比2005年下降40%－45%、非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右作為資源利用領域的主要目標，低碳發展作為基本途徑之一應該在今后一個階段發揮更為重要的作用。中央政治局和財經領導小組會議分別提出了中國“綠色化”和“能源革命”的大戰略，積極順應當前全球倡導綠色增長和能源轉型的大趨勢，從而打造新常態下經濟新增長點。但綠色轉型并不能自發到來，需要有效的倒逼機制來推動實現，下一階段我國應進一步設立碳約束性指標管理經濟外部性，加快補上生態文明的短板。

強化應對行動倒逼提質升級發展

國務院總理李克強日前在主持召開國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組會議中提到，面對當前經濟下行壓力和應對氣候變化等多重挑戰，關鍵是要通過結構調整和提質升級發展，拓寬經濟增長與環境改善的雙贏之路，必須堅持節約資源和保護環境基本國策，實施積極應對氣候變化國家戰略，研究制定長期低碳發展路線圖。

應該說，低碳發展是我國經濟社會發展面臨的一項長期任務，中國當前已經提出了2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰、非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右的總體目標，需要針對區域經濟發展不平衡和各個經濟社會發展階段的突出特征，設立分階段目標，制定分區域、分行業低碳發展政策，統籌布局、重點推進，實現自上而下的政府規制創新和自下而上的市場機制創新相結合。

漸進改革實現經濟社會低碳轉型

從當前到2020年是我國低碳發展的轉型培育期。這一時期也是我國實現第一個百年的奮斗目標的關鍵期，中國社會實現全面小康，基本實現工業化，城鎮化建設持續推進，在此階段低碳發展應配合環境治理和經濟轉型的相關工作，協同推進大氣污染防治，遏制化石能源消費，特別是遏制煤炭消費過快增長的勢頭，低碳發展還要發揮適應和引領新常態的關鍵作用，在“十三五”階段從碳強度目標轉向更為積極的強度與總量雙控目標，充分利用經濟轉向中高速發展的契機，用雙控目標倒逼發展方式和經濟結構改革，樹立新的經濟發展政績觀和綠色增長理念，基本建立起全國統一的碳排放總量和交易機制，低碳發展轉型取得堅實的初步成果。

2020年到2030年是我國低碳發展的轉型攻堅期。這一時期我國將初步實現現代化，邁入了工業化國家的門檻，逐步消除發展中的區域和城鄉差別。在此階段以排放峰值目標為主的低碳發展戰略要充分發揮對節能、非化石能源發展、生態建設、環境保護、防災減災等工作的引領作用，完善和健全以碳市場為主的生態產權交易和補償體系，有效降低工業化后期的生產性、建設性排放，有效控制建筑、交通領域消費性排放增速，抑制高碳能源消費，為低碳能源大幅度提升留出空間，“十五五”期間部署實現二氧化碳排放峰值，基本完成我國的低碳城鎮化進程，基本探索和建立起低碳經濟持續增長的模式及與之相適應的低碳消費和生活方式。

2030年到2050年是我國低碳發展的創新突破期。這一時期是我國實現第二個百年的奮斗目標的關鍵期，逐步建成富強民主文明和諧的現代化國家，真正實現在較高的發展水平上平穩地實現低碳轉型，排放總量穩步下降，到2050年降至2010年排放水平以下，并力爭實現2005年以前的排放水平，屆時我國將形成完整的低碳產業鏈，基本建立起氣候友好型的能源體系，基本實現具有創新活力的低碳發展模式，并涌現出與這一階段相適應的能源利用新方式和經濟社會新形態，國際低碳競爭力和領導力顯著提升，基本實現經濟長期繁榮和美麗中國夢，并向著更高的生態文明社會穩步邁進。

分區域推動差異化峰值目標管理

到2020年左右少數發達地區基本實現排放峰值。這些地區包括京津冀、長三角、珠三角三大區域經濟圈，其中北京市、上海市、天津市、廣東省（含深圳市、廣州市）、遼寧省、海南省和蘇州市、淮安市、鎮江市、杭州市、寧波市、溫州市、廈門市、南平市、青島市、保定市、石家莊市、秦皇島市這些低碳試點省區和城市要率先在2020年前盡早實現排放峰值。這些發達地區的人口占全國的30%左右，經濟總量占全國45%左右，能源消費和碳排放占全國50%左右，目前的人均排放水平已經較高，應協同大氣污染防治等環境保護措施，先行探索和實踐低碳工業化、低碳城鎮化的可持續增長模式，“十三五”期間實現煤炭消費總量負增長和煤電裝機零增長，通過逐步提高接受外輸電比例、增加天然氣供應、加大非化石能源利用等措施替代燃煤。2020年左右達到峰值后應盡快實現碳排放總量的下降，到2030年排放水平降低至2010年排放水平以下，為后發展地區騰出排放空間。到2050年這些地區的排放總量應降至2010年的60%左右，形成較強的低碳能源和經濟競爭力。

到2030年左右全國大部分地區基本實現排放峰值。這些地區包括中、西部大部分區域以及部分東部后發展城市，其中重慶市、湖北省、陜西省、云南省、晉城市、呼倫貝爾市、吉林市、大興安嶺地區、池州市、南昌市、景德鎮市、贛州市、濟源市、武漢市、桂林市、廣元市、貴陽市、遵義市、昆明市、延安市、金昌市、烏魯木齊市這些低碳試點省區和城市要率先在2025年左右實現排放峰值。這部分地區的人口占全國的60%左右，經濟總量占全國的50%左右，能源消費和碳排放占全國45%左右，目前中西部的人均排放水平僅略低于全國平均，應避免走單純承接發達地區傳統重工業轉移的老路，利用后發的政策、市場和技術優勢做優增量、調整存量，實現經濟的低碳可持續發展，加快非化石能源、天然氣資源的長期技術戰略和基礎設施布局，控制和優化煤炭消費，2030年前實現煤炭消費總量負增長，并逐步實施火電裝機燃氣排放標準。在2025年左右達到峰值的區域可以保持5至10年左右的穩定平臺期，并力爭在2040年左右降低至2010年的水平。到2050年這些地區的排放總量降至2010年的80%左右，實現低碳可持續發展。

到2040年左右全國貧困地區基本實現排放峰值。這些地區包括生存環境惡劣和發展相對落后的西部地區和山區，特別是六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區的連片特困地區可以較晚實現峰值，但不鼓勵發展高排放產業破壞本已脆弱的生態環境。這部分地區的人口占全國的10%左右，經濟總量、能源消費和碳排放低于5%，發展落后全國20年左右，目前其人均排放水平顯著低于全國平均，因此應給予公平性考量和碳排放補償機制，允許這些地區通過碳轉移支付和市場交易實現脫貧和低碳發展協調推進，盡可能通過發展可再生和分布式能源滿足其消費需求，資源枯竭型貧困地區要盡快實現轉型，發展生態低碳產業，增加碳匯。鼓勵這些地區在2030年后盡早達到碳排放峰值。到2050年這些地區的排放總量基本維持在2030年左右水平。

中國如果能在生產型排放增長趨穩和下降、生活型排放仍大幅增長的階段分區域統籌布局、主動引導消費模式，同時利用后發優勢大規模應用創新技術，催生新產品和新模式，形成節能低碳的產業體系，培育出新的增長點，那么可以預期中國將能在較高技術和發展水平上更為平穩和公平地實現全國范圍內的低碳轉型和排放峰值。

作者為國家應對氣候變化戰略中心戰略規劃部副主任、清華大學現代管理中心兼職研究員