PPP：是融資更是管理
——慶春路過江隧道實踐

浙江浙大網新集團有限公司

PPP：是融資更是管理
——慶春路過江隧道實踐

浙江浙大網新集團有限公司

PPP項目的成功實施并不僅是投融資，更重要的是項目管理；只有項目成功實施，才能確保實現較高的經濟效益和社會效益。PPP項目必須有專業、成熟的管理人保駕護航

2010年12月10日，杭州市慶春路過江隧道正式通車。這條被譽為“錢江第一隧”的過江隧道正是杭州市政府和浙大網新集團有限公司在PPP模式服務城市基礎設施項目的一個實踐。

慶春路過江隧道是杭州市實現“西湖杭州”到“錢塘江杭州”跨越發展的重要組成部分，是浙江省重點建設工程，也是首條橫貫錢塘江的過江隧道。慶春路過江隧道項目是杭州市首個采用BOT（投資建設-運營-移交）模式投資建設的基礎設施項目。浙江浙大網新集團有限公司（以下簡稱“浙大網新集團”）作為社會資本方，全方位負責完成慶春路過江隧道項目的投融資、建設、運營和移交。

慶春路過江隧道BOT項目流程

慶春路隧道項目的實施過程與財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）及浙江省財政廳《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（浙財金〔2015〕5號）中對PPP項目操作模式的規定完全一致，嚴格按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交的流程進行。

（一）項目識別

自杭州市政府提出城市建設從“西湖時代”轉入“錢塘江時代”實現跨越發展以來，兩岸分割的城市布局形態導致的跨江交通一直是杭州城市交通面臨的重要難題。

慶春路過江隧道即是為落實杭州總體城市發展戰略、支撐錢塘江兩岸均衡發展、完善城市交通功能的重大基礎設施工程，是連接錢塘江北岸錢江新城和南岸錢江世紀城兩個城市CBD的重要紐帶，對形成杭州灣CBD、推動杭州與蕭山同城一體化進程具有重要作用。

慶春路過江隧道北起江干區青春東路與新塘路交叉口，向東略偏南直至江邊，穿越錢塘江，過江后下穿錢江二路，升出地面與市心北路相接。隧道總長4180米，為城市主干道，雙向四車道，設計速度60公里/小時。該項目具有意義重大、投資額大、技術難度大等特點，杭州市政府對此高度重視，決定擇優引入社會資本進行項目投資建設。

（二）項目準備

為充分利用社會資金、引入高水平技術團隊、促進項目管理方式改革，杭州市政府決定采用BOT模式建設慶春路過江隧道項目，并授權杭州市錢江新城建設管理委員會（以下簡稱“招商人”）負責慶春路過江隧道項目的招商工作。

慶春路過江隧道招商工作啟動前，政府已經完成部分項目前期工作，包括：取得初步設計批復，通過項目環境影響報告書評審，取得工程場地地震安全性評價批復，完成工程詳細勘察，通過防洪評價評審，明確工程戰時設防要求，完成工程水土保持方案報告書，完成疏散救援通道方案專題研究，完成水域條件分析及河床最低沖刷高程研究、兼顧人防可行性研究、水域條件及河床演變分析等研究的專家評審，完成征地及前期動遷工作，以及完成南、北兩工作井的施工圖設計核工程施工等。

在實施項目采購之前，政府確定了招商的基本政策：

專營權。政府授予項目公司（由投資人為完成本隧道工程建設期投資、建設管理、運營期經營、管理和維護而組建并依法注冊的有限責任公司）的特許專營權有：慶春路過江隧道項目的投資建設和運營權，取得專營補貼的權利，擁有隧道冠名權以及隧道建設用地范圍內的廣告經營權和電力、電信管線經營權。

專營期及專營補貼。隧道建設期為3年，運營期20年，由政府每年以專營補貼方式支付給投資人作為投資回報。首期專營補貼從正式通車運營之日起算滿兩個季度后支付，每年7月和次年1月分別支付年專營補貼的二分之一，專營期最后一年的專營補貼在項目移交工作完成后支付。

前期動拆遷。征地以及前期動拆遷由招商人組織實施并承擔費用。

（三）項目采購

慶春路過江隧道BOT項目采購采用公開招商和競爭性談判相結合的兩階段競爭方式。第一階段，參照《招標投標法》中的公開招標方式，以“公開招商”方式進行，通過《浙江日報》等信息渠道發布招標信息。邀請不特定的法人或組織參與投資方案的競爭，經招商人組織的評審后按照綜合得分從高到低選擇前兩名進入第二階段。第二階段，參照《政府采購法》中的競爭性談判程序，由招商人組建的談判小組與入選的前兩名進行競爭性談判，并將最終談判結果上報市政府，由市政府正式發文確定項目投資人。最終，浙大網新集團經過激烈的競爭脫穎而出，成為慶春路過江隧道項目的投資人。

（四）項目執行

在慶春路過江隧道項目實施過程中，除了項目公司設立和交易結構設計、項目融資等工作之外，項目管理工作是重中之重，項目公司將大量精力投入到了項目建設與運營管理中，包括招投標管理、質量管理、工期管理、安全管理、投資管理、技術創新管理等。

——項目公司設立及合同簽署。考慮到項目投資額較大需要進行項目融資、項目資金需要封閉管理、項目復雜性要求專業獨立運作等因素，需要設立專門的項目公司，因此，浙大網新集團及其關聯方出資設立項目公司“杭州慶春路過江隧道有限公司”（以下簡稱“項目公司”）。

2007年6月8日，項目公司與杭州市錢江新城建設管理委員會正式簽訂慶春路過江隧道項目BOT合同。根據合同約定，由項目公司負責慶春路過江隧道項目投資、建設管理、運營管理。項目投資總額估算為143200萬元，包括主體及附屬工程的建筑與安裝費用，設備、工具、器具購置與安裝、調試費用，工程建設其他費用，不可預見費用等；其中，資本金35800萬元（占總投資的25%）、以貨幣方式出資，其余資金由項目公司通過銀行貸款等方式解決。杭州市政府授權杭州市錢江新城建設管理委員會授予項目公司專營權，自隧道通車之日起20年內每年以專營補貼方式向項目公司支付人民幣15066萬元。專營補貼根據基準貸款利率、法律法規變動、稅收調整情況進行相應調整。項目公司在20年運營期滿后，無償將項目資產轉移給政府。

項目交易結構如下圖：

——項目融資。根據BOT合同約定，在專營期內，項目公司可以按照BOT合同約定或另行協商一致，為本項目融資之目的，在符合有關規定的前提下，已發將本項目專營權項下的有關權益（即項目公司根據BOT合同可收取的款項之權利）設定質押。

項目公司以本項目專營權質押向國家開發銀行進行項目融資，并向招商人辦理項目專營權質押登記，貸款總額為10.74億元，資金專項用于本項目建設。

——項目保險。項目公司在建設期內以投保人的身份，按BOT投資方案書中承諾的工程險種對本項目進行了足額保險，并在運營期內以投保人的身份，按BOT投資方案書中承諾的險種以杭州市慶春路過江隧道重置價格對本項目進行了足額保險。

根據BOT合同約定，發生保險范圍內的保險事故時，項目公司應以保險賠償修復杭州市慶春路過江隧道，但在無法修復的情況下，BOT合同終止。運營期內的保險賠償由招商人與項目公司按各自投資折現后所占的資金比重享有各自的份額。

——項目管理。項目公司負責慶春路過江隧道的建設管理工作，包括管理體系建設、工程招標、質量管理、工期管理、安全管理、技術創新管理等。項目公司在工程建設期間全程接受建設行政主管部門及其他職責機構就工程質量、安全等方面按照法定職責和BOT合同的約定監管。同時，招商人在項目建設期間履行監督權。

（五）項目移交

慶春路過江隧道目前還在運營期內，尚未到移交時間。BOT合同對運營期滿后的項目移交做出了具體、清晰的約定，包括及時清理債權債務、責任轉移、移交保證金、技術資料與財產的轉移、工程移交時的設施狀況、移交程序、移交的效力、優先權、合同提前終止情況下的移交安排等方面，從而確保項目移交工作順利進行。

作為項目管理人的一點體會

作為慶春路過江隧道等多個大型基礎設施項目的投資人與管理者，浙大網新集團最深的一點體會是：PPP項目的成功實施并不僅是投融資，更重要的是項目管理；只有項目成功實施，才能確保實現較高的經濟效益和社會效益。PPP項目必須有專業、成熟的管理人保駕護航。正如財政部樓繼偉部長在今年的二十國集團（G20）財長和央行行長會上所述，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

基礎設施項目通常具有投資金額大、工程比較復雜等特點，涉及政府部門、金融機構、投資人、主體工程建設機構、專項工程實施機構、項目運營機構等多類主體，因此，要求社會資本除了金融投資能力之外，還必須具有較強的項目管理能力。

以慶春路過江隧道項目為例，項目公司面臨的最大挑戰并非投融資，而恰恰是項目管理工作，包括過江隧道技術難題的攻克、項目建設質量與安全保障、項目各相關主體的協調等一系列艱巨的工作。以技術攻關為例，浙大網新集團作為慶春路過江隧道項目的技術牽頭方，依托浙江大學雄厚的科研技術實力，聯合中鐵隧道集團、中鐵第四勘察設計院集團有限公司、同濟大學等機構，組織地下工程、隧道、巖土、盾構施工、防火減災等相關方面的院士及高端專家隊伍50余名組成專家組，開展了大直徑泥水平衡式盾構隧道工程建設關鍵技術研究等多個科研攻關項目，并根據項目施工進展，對施工企業提出的解決方案基礎上，反復進行評審、優化及風險控制，成功實現項目的順利完工和安全運營。在項目過程中，前后共發表論文50余篇，出版專著1本，申請國家發明專利2項，授權實用新型發明專利1項，軟件著作權1項，獲國家工法和省級工法各1項，并于2013年榮獲浙江省科學技術進步一等獎，充分體現了浙大網新集團的綜合實力。

浙大網新集團始終堅持打造“科技+金融+管理”的綜合服務能力，為基礎設施項目投資、建設、運營提供高水準的整體解決方案。為了進一步提升在基礎設施領域的綜合服務能力，浙大網新集團與中國銀行旗下中銀集團投資有限公司于2014年共同發起設立了浙江中網銀新投資管理有限公司，作為雙方在浙江省以及長三角地區開展城市基礎設施領域投資的最高優先級平臺。依托股東在金融、技術、基礎設施項目管理等領域的綜合優勢，中網銀新以“綠色智慧城市綜合金融解決方案提供商”為愿景，以金融與技術雙輪驅動，致力于成為咨詢服務、金融投資、項目管理三位一體的基礎設施PPP綜合服務提供商。