PPP推進過程中的問題與建議

譚志國

PPP推進過程中的問題與建議

譚志國

下一步推進PPP相關工作可著力在“抓緊政策梳理，規(guī)范政策解讀；梳理政策障礙，尋求相關部委支持；做實扶持政策，激發(fā)地方推進活力；規(guī)范中介采購，建立PPP咨詢機構庫”下功夫

自2014年9月底國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)43號文）之后，財政部、發(fā)改委以及行業(yè)主管部委相繼發(fā)布“政府與社會資本合作模式”（PPP）的一系列文件，各地開始大力推進PPP相關的工作，取得了一定成效，也遇到一些問題。

各地PPP的推進取得了一定成效

各地地方政府積極推動政策實施。筆者關注到，自去年四季度開始，各地地方政府高度重視并積極落實財政部等部委PPP相關政策文件精神，多地省級政府由財政部門牽頭，在本級政府的財政系統(tǒng)內籌建成立PPP中心或PPP工作小組等，統(tǒng)籌協(xié)調PPP項目相關工作，如江蘇省、浙江省、河南省、福建省、湖南省、內蒙古自治區(qū)等省份，還有大量地級及縣級城市也組建了PPP中心或PPP工作小組。近期各地方政府出臺多個省級PPP政策及各行業(yè)指導細則，推出多輪、數百個PPP示范項目，推動PPP政策實施，如：江蘇省、浙江省、北京市等省市（詳見表1）。

另外，一些地區(qū)也建立了以財政部門牽頭，組成了財政、發(fā)改、國土、審計和事權部門聯合的PPP推進工作組，形成了有效工作機制，減少政策制定和項目執(zhí)行過程中的相互扯皮，提高政策制定和執(zhí)行的效率。比如浙江省麗水市、新疆烏魯木齊市。

社會資本及金融機構積極關注，推出各類產品對接。隨著PPP項目交易結構逐漸成熟、采購程序逐漸完善，政府推出的各類PPP項目吸引了越來越多的社會資本和金融機構。社會投資人逐步轉變了傳統(tǒng)基礎設施建設和運作模式，部分金融機構也改變自身的風控政策，結合PPP融資主要依賴項目自身未來現金流量及形成的資產等新特點，設計出各類金融產品對接PPP項目，例如國家開發(fā)銀行在3月10日向全行發(fā)文，提出“優(yōu)先保障PPP項目的融資需求，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，通過排污權、收費權、特許經營權、購買服務協(xié)議項下權益質押等方式，建立靈活有效的信用結構”。目前實際推進的政府付費的PPP項目中，融資期限普遍偏短、時間錯配、融資成本偏高等問題仍然突出。

中介及研究機構積極關注或參與其中。財政部的多份文件中提出“為確保PPP項目操作規(guī)范和高效，必要時可聘請專業(yè)機構協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用”。眾多的研究和中介機構密切關注政策動向，發(fā)表市場聲音。為滿足形式多樣的PPP咨詢需求，在實際的工作中，我們也接觸到了各種類型的中介和研究機構在為政府和社會資本提供咨詢服務，包括國有咨詢公司、民營咨詢公司、外資咨詢機構、四大會計師事務所、律師事務所、科研院所等。

在PPP業(yè)務推進中發(fā)現的問題

對政策的把握、推進方面的問題。各地方政府在推進PPP項目模式中所持態(tài)度不一，有些地方政府仍處在等待和觀望階段，尚未實施開展相關政策研究和制定工作；有些地方政府對PPP的理解仍然比較粗淺，仍把PPP理解為包裝項目融資的一種替代模式；有些地方政府對PPP的實際操作缺乏能力和經驗。

示范項目中存在的問題。從各地推出的幾批PPP示范項目來看，不難發(fā)現其中新建項目比較多，存量項目占比不高，特別是使用者付費的存量項目更少。即使是在新建中，收益模式也多不夠明確，投資規(guī)模較大的公益性項目數量較多。對新建項目推行PPP模式時，有不少項目僅是把BT模式做了調整，項目中仍涉及政府財政補貼的，并未采取必要手段對政府財政承受能力做客觀評價。

政策文件不統(tǒng)一的問題。各地方政府在落實國務院PPP相關政策時，發(fā)現存在不同部委之間的政策不一致的情況，例如財政部與發(fā)改委都出臺了PPP項目的政策文件，且各文件對社會資本和項目實施主體的認定、項目采購程序等若干表述并不統(tǒng)一。同時交通部、住建部、水利部、環(huán)保部等也發(fā)布了和PPP相關的一些政策文件，相關提法并不完全一致。在落實到地方政府層面時，在操作過程中會遇到“不知道以哪一文件要求為準”的問題。

表1 地方性PPP政策梳理

實際執(zhí)行中的具體問題。例如土地權屬的問題、存量資產轉讓的流程與稅費問題、當地國有企業(yè)能否參與本級政府PPP項目等問題。比如：公益性項目土地能否劃撥給PPP項目公司？存量項目的PPP是否需要到產交所掛牌？平臺公司是否可以借助此次地方性債務改革以PPP模式推進自身改革并謀求市場化轉型？目前實際操作中在上述領域仍然存在操作上的政策障礙。

各地方政府的財政部門在推進PPP項目時普遍缺少可落地的政策抓手或管理抓手。例如各地較為關心的問題是PPP項目被選為示范項目后，是否國家或者省級財政部門會有配套的資金支持或者其他優(yōu)惠政策等。

對下一步的工作建議

抓緊政策梳理，規(guī)范政策解讀。好的政策需要正確的解讀和梳理，建議各級主管部門從頂層抓實PPP政策的集中輔導工作。當前，社會上各類型PPP政策解讀會議和輔導論壇層出不窮，其中各類培訓機構和培訓講師的水平和質量參差不齊，存在“和尚念歪經”的現象，由此可能造成不良的引導。為了政策執(zhí)行的高效有力，政策落地的規(guī)范有序，排除潛在隱患，建議下一階段應由省級PPP主管部門牽頭對各地政府組織專業(yè)化培訓，每次培訓對象建議以省、市為單位，主要針對省級、市縣級財政相關處室，發(fā)改、水利、住建、環(huán)保、國土等部門以及相關部門的領導干部，意在正確傳達PPP政策精神、盡快并準確推進政策落地。

▲為下一步更加有效的推進PPP項目的實施，在對現有困難和瓶頸問題進行統(tǒng)計和梳理的基礎上，進一步理順不同部門相關政策文件精神的關系

梳理政策障礙，尋求相關部委支持。為下一步更加有效的推進PPP項目的實施，建議對現存政策障礙向部分項目實施主體、社會資本、中介機構等各方征求意見。在對現有困難和瓶頸問題進行統(tǒng)計和梳理的基礎上，進一步理順不同部門相關政策文件精神的關系，尋求上一級政府的支持，尋求國家財政部、發(fā)改委、國土資源部、國資委、住建部、水利部等相關部委的支持。

做實扶持政策，激發(fā)地方推進活力。為使得地方更加積極、規(guī)范的推進PPP項目，建議財政部或省級財政廳對較成熟、并已入選的示范項目明確在項目完成并通過規(guī)范性評估后，在政府的支持下，財政部門以某種或多種方式給予項目實施機構一定資金的支持，或者融資手段上的實質支持，真正激發(fā)各地規(guī)范推進PPP。推動成立PPP項目專項投資基金，可以各地財政的PPP中心作為母基金的發(fā)起單位，利用少量財政資金撬動更多社會資本投入基礎設施和公用事業(yè)的建設中。

規(guī)范中介采購，建立PPP咨詢機構庫。現各地對PPP中介機構的選聘方式不同、要求不一，咨詢機構的水平也參差不齊。PPP咨詢服務是區(qū)別于傳統(tǒng)的工程咨詢和工程招投標機構提供的編制項目建議書、編制項目可行性研究報告、項目申請書、工程設計、工程監(jiān)理和設備監(jiān)理等服務內容，PPP專業(yè)咨詢主要服務內容在于PPP可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、PPP交易結構設計、項目實施方案策劃，PPP協(xié)議的編制，協(xié)助項目實施主體完成社會投資人的遴選工作。因此，建議省級政府制定PPP咨詢服務機構選聘的標準，統(tǒng)一規(guī)范工作要求，通過公開選聘，建立省級PPP咨詢機構庫，為積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用、有序推進PPP項目提供必要的制度保障。各市、縣等選聘PPP咨詢機構時，可以不用另行公開招標，可以直接從省級咨詢機構庫中選擇。

作者為中國投資咨詢有限責任公司副總經理