對地方政府債務(wù)的宏觀思考

劉亭

對地方政府債務(wù)的宏觀思考

劉亭

*本文系劉亭同志2015年4月25日在“第22屆全球金融年會”財富管理分論壇上的報告，編發(fā)時有刪節(jié)。

地方政府債務(wù)問題是全國性的普遍問題。一定意義上，它是一個體制性、模式性的問題。未來地方政府債務(wù)問題要解決，單靠地方政府的努力也是無解的，必須依靠全國深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的新突破

地方政府債務(wù)問題，怎么看都是你地方政府的事情。但中國是單一制政體的國家，問題出在地方，根子恐怕還是在“頂層設(shè)計”。所以，講這個宏觀思考的話題，也不能算是“貨不對路”。

從現(xiàn)狀來看，中國的地方政府債務(wù)問題，不是一兩個、十幾個少數(shù)地方的問題，而是全國性的普遍問題。從成因來看，中國的地方政府債務(wù)問題，不是哪一位地方領(lǐng)導(dǎo)管理不當(dāng)才引發(fā)的問題。一定意義上，它是一個體制性、模式性的問題。從對策來看，未來中國地方政府債務(wù)問題要解決，單靠地方政府的努力也是無解的。解鈴還須系鈴人，必須依靠全國深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的新突破。

債務(wù)知多少？

根據(jù)2013年12月30日審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截止到2013年6月底，中國地方政府債務(wù)總規(guī)模為人民幣17.9萬億元。其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.9萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.7萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3萬億元。從總量上來看，尤其和中央債務(wù)合在一起后，總負(fù)債率低于國際標(biāo)準(zhǔn)，還屬于安全區(qū)間。因此,審計署的總體評價也是“債務(wù)風(fēng)險總體可控。”但是，對于地方債務(wù)，有幾個呈現(xiàn)的特征卻是讓人非常不安：

一是增長速度非常快。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，從2010年到2013年，同口徑年均增長接近20%，其中縣級年均增長在26%以上。

二是有些地區(qū)很嚴(yán)重。2012年底就有近200個縣、3400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)率超過100%，償還壓力很大。

三是債務(wù)投資低回報。地方政府債務(wù)投資的去向主要是市政建設(shè)、土地收儲、保障性住房等基礎(chǔ)性、公益性項目，收益水平低、回收期長。甚至不少的項目不僅不產(chǎn)生回報，后續(xù)的運行維護(hù)還需持續(xù)投入。

四是高度依賴土地出讓。當(dāng)前中國地方債務(wù)的主要償付來源是政府性基金收入，而政府性基金收入中75%的資金源自土地出讓金。

當(dāng)然，以上還是2013年年中的數(shù)據(jù)，如今已到了2015年。財政部原本規(guī)定各地于今年1月5日前上報至2014年底的地方存量債務(wù)余額，然而地方上都有個“小九九”。因為在存量確定、債務(wù)劃分后，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)，今后的大趨勢是歸于項目或融資平臺自身的問題（或通過出讓股權(quán)以及變現(xiàn)國有資產(chǎn)抵補解決），很難再“搭車”,算是真正的地方政府債務(wù)（這也就是說中央不會給予托底解決）。而且未來地方發(fā)債規(guī)模，要與存量債務(wù)規(guī)模掛鉤，因此地方上報數(shù)據(jù)時便傾向于做大債務(wù)盤子。

究竟之前是審計署摸底時，地方政府怕追責(zé)而存在瞞報漏報，還是如今甄別時為了做大盤子，地方政府又錯報虛報？恐怕弄不好就是一筆“馬馬虎虎”的糊涂賬。譬如，多地城投公司索性上報了兩套債務(wù)數(shù)據(jù)，據(jù)悉之間最大相差的落差竟然達(dá)到30%！

一些研究機構(gòu)也給出了獨立的推算。如中金公司日前在發(fā)布的最新研究報告中對地方政府債務(wù)規(guī)模作了測算，參考社會融資總量增速、城投債發(fā)行量和地方政府債券發(fā)行量，預(yù)計2014年地方政府債務(wù)規(guī)模為15萬億元，這是比較保守的說法。法國興業(yè)銀行估計，中國地方政府債務(wù)總規(guī)模甚至已達(dá)人民幣25萬億-30萬億元。瑞銀亞洲區(qū)首席分析師陶冬則一口咬定“地方債（包括地方融資平臺債務(wù)）起碼有20萬億元”。

在地方調(diào)研過程中，縣級政府負(fù)債百億元的不在少數(shù)，一些地方甚至在200億元以上。每年的利息償付就已是沉重的包袱，而且規(guī)模還在如同雪球般越滾越大。那么，到底是什么原因以至于此呢？

病根在哪里？

如果追溯一下地方政府債務(wù)急劇膨脹的時間線，可以發(fā)現(xiàn)2007年末，全國地方政府債務(wù)總量還不足5萬億元。然而至2013年中，就飆升至18萬億元。而這個時間點，正是我國為抵御全球金融危機、出臺大規(guī)模經(jīng)濟刺激措施之后。

2008年9月，國際金融危機全面爆發(fā)后，中國經(jīng)濟增速快速回落，出口出現(xiàn)負(fù)增長，2000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，宏觀經(jīng)濟面臨硬著陸的風(fēng)險。為了應(yīng)對這種危局，中國政府于2008年11月推出了進(jìn)一步擴大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的十項措施。初步匡算，實施這十大措施，到2010年底約需在往年正常的投資規(guī)模以外，再追加擴張性投資4萬億元，用以對沖危機引發(fā)的經(jīng)濟下行壓力。此后，“四萬億”便成了一些媒體和專家詬病當(dāng)時宏觀調(diào)控“過度反應(yīng)”的代名詞。

“馬后炮”沒有多大意思，像許小年那樣的“事前諸葛亮”，或許還有點說“風(fēng)涼話”的資格。記得當(dāng)年中央推出“四萬億”肇始，甚至有專家質(zhì)疑，藥量還下得不夠大的。我早就說過，“四萬億”本不算多，但是到了金字塔形權(quán)力架構(gòu)的特色中國，“上有所好，下必甚之”。地方政府早就積蓄了滿滿的投資沖動，如今中央一聲令下，豈有不“乘勢而上”之理，又哪能不釀成“潰壩噴涌”之勢？

很多市縣的財政收入僅夠用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保起碼的民生，政府投資只能依賴于土地出讓金。危機來襲后，這一塊也大幅銳減了。預(yù)算法規(guī)定地方政府不得發(fā)債，這就逼得官員們掉頭翻身去找銀行貸款、BT融資或發(fā)行企業(yè)債券，好在當(dāng)時的金融監(jiān)管當(dāng)局眼開眼閉，不但不加追究，反而開閘放水，兩會上信誓旦旦的5萬億元新增貸款規(guī)模，到年底一下子幾乎翻了一番。有專家推算，2009年的貸款有40%流向了地方政府的融資平臺，“城投債、地方債、信托、銀行理財，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去錢其實還是給了地方政府”。

說到底，政府項目投資是地方政府債務(wù)的主要成因。沒有這么強勢的政府，沒有如此眾多的項目，沒有“不借白不借”的機制，地方政府的債務(wù)何以至此！而最近地方政府的日子難過，還在于風(fēng)暴潮“三碰頭”：一是實體經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致稅收下滑;二是房地產(chǎn)的不景氣導(dǎo)致土地出讓金減少（土地出讓金作為政府性基金收入，雖不納入公共財政收入統(tǒng)計，但實質(zhì)上已占地方財政總收入的三成以上，很多地區(qū)已超過稅收收入）;三是政府項目和民生支出負(fù)擔(dān)越來越重。

“前事不忘，后事之師”。今年一季度經(jīng)濟數(shù)據(jù)出臺，GDP增速為7%，比去年同期回落0.4個百分點。和2008年二季度14.9%的增速相比，早已跌去了一半多。另外，一季度固定資產(chǎn)投資同比增長13.5%，為新世紀(jì)以來的最低增速，更成了GDP增速放緩的主要原因。在經(jīng)濟下行壓力增大的趨勢下，在央行加快降息降準(zhǔn)節(jié)奏的同時，政府主導(dǎo)的投資拉動這一“法寶”依然又會被祭出。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已公布的各地政府安排的投資計劃總規(guī)模已達(dá)20萬億元。前賬未了，后債又生，地方政府如何才能擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，且不給已然高企的地方政府債務(wù)雪上加霜呢？

出路向何方？

去年底的中央經(jīng)濟工作會議指出：“著力防控債務(wù)風(fēng)險。要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)”。但地方政府的債務(wù)“冰凍三尺，非一日之寒”。對此，或許也用得上王岐山書記對反腐說過的一句名言：“堅持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間。”

從近期中央密集出臺的相關(guān)政策來看，系統(tǒng)性風(fēng)險的控制和化解工作已經(jīng)大舉展開。譬如：

2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)201443號）印發(fā)，旨在建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，主要內(nèi)容包括建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制；賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限；推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP)；剝離融資平臺公司政府融資職能等。

2014年10月，財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財預(yù)2014351號)印發(fā)。對2014年底尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理甄別，要求認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項目，大力推廣PPP模式。

2015年1月1日，施行新的《中華人民共和國預(yù)算法》。新版《預(yù)算法》明確立法宗旨，細(xì)化全口徑預(yù)算管理和預(yù)算公開制度，賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及對完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強化預(yù)算責(zé)任等方面，都作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。

2015年1月，財政部《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》印發(fā)。要求各地對初步清理甄別結(jié)果組織開展自查，并于2015年3月8日前上報存量債務(wù)清理甄別結(jié)果。

2015年3月，財政部《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》印發(fā)。文中對地方政府一般債券的定義、資金用途、償債來源、承銷發(fā)行、信用評級、信息披露等方面進(jìn)行了明確和規(guī)范。

2015年3月，財政部《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》印發(fā)。針對地方政府政府專項債券的特殊性，在發(fā)行要求、預(yù)算編制和調(diào)整、預(yù)算科目設(shè)置以及預(yù)算執(zhí)行等多個方面提出了具體要求。還明確了地方政府專項債券預(yù)算制定主體為省級財政部門，專項債券所有收支必須納入政府性基金收支預(yù)算管理，明確地方政府專項債券全部納入政府性基金預(yù)算管理，可在銀行間或交易所市場發(fā)行，明確提出債券兌付主體為省級財政部門。

2015年4月，財政部《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》印發(fā)。文中對地方政府專項債券的定義、資金用途、償債來源、承銷發(fā)行、信用評級、信息披露等方面進(jìn)行了明確和規(guī)范。

大而化之、籠而統(tǒng)之，以上文件內(nèi)容，可解析為三招：

一是控新增。明確地方政府今后舉債不得通過企業(yè)融資，只能通過發(fā)行地方債券。對債務(wù)規(guī)模實行限額管理，并分門別類納入全口徑預(yù)算管理。部分市縣因存量政府債務(wù)較大，按照財政部下達(dá)的各項風(fēng)險指標(biāo)測算已被列入風(fēng)險預(yù)警地區(qū)，今后將不得新增債務(wù)限額。

二是化庫存。那些沒有收益、難以吸引社會資本參與的公益性項目，可由政府發(fā)債融資。如財政部近期下達(dá)了地方存量債務(wù)1萬億元置換債券額度，用以部分置換截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中將于今年到期的1.86萬億元債務(wù)。這些債券將按市場化原則在銀行間和交易所債券市場發(fā)行，并鼓勵符合條件的機構(gòu)投資者和個人購買。據(jù)財政部測算，置換后地方政府一年可減輕利息負(fù)擔(dān)400億—500億元；如果首批置換成功，財政部還有可能進(jìn)一步擴大置換規(guī)模。

三是通新渠。對軌道交通、供水供氣、垃圾處理、教育衛(wèi)生等可以吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還。

大家最近都非常關(guān)注股市，說中國股市熊了七八年，如今終于牛了一把。但是,中國股市最近為什么這么牛？為什么中央高層也樂見其牛？其實背后的邏輯，是和我們用PPP解決地方政府債務(wù)的道理相通的。

中國的企業(yè)一方面負(fù)債非常高，另一方面，大量有成長性的中小企業(yè)又很難獲得銀行貸款。如何解決這一難題，解藥就是大力拓展直接融資，借助市場的手，讓資金流到最需要、也最能產(chǎn)生回報的企業(yè)去。所以，就有了官方對“資金流入股市也是支持實體經(jīng)濟”的強調(diào)；有了鼓勵做大中國股市，以一輪牛市來集聚社會資金，并在年內(nèi)加快推行企業(yè)上市注冊制，讓大量的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中小企業(yè)能快捷上市的種種行動。

而我們在政府性項目中推廣PPP，背后的思維邏輯也是期望“以更多直接融資，替代高杠桿風(fēng)險的間接融資”；以規(guī)范的股份合作，替代銀行貸款或地方債券。PPP模式還有一個更可貴的優(yōu)點在于，社會資本的引入，將使得政府性項目更注重投資效益和回報。2005年我在全國投資工作會議上力推民間投資，2011年我在全省投資工作會議上首提“有效投資”，其中的一個核心觀點就是，投資的有效不是由政府來評價，而是市場說了算。只有引入市場嗅覺最為靈敏的社會資本，一起合作開發(fā)項目，才能幫助我們真正甄別該項目到底是否“有效”。

講到治本的辦法，一是政府要謙卑，政府要轉(zhuǎn)型。政府要盡快從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府要敬畏市場，要懂得只有在充分尊重和發(fā)揮好市場對資源配置“起決定性作用”的前提下，政府才能做得到“更好的發(fā)揮作用”。二是投資要謙卑，模式要轉(zhuǎn)型。過度依賴型的投資拉動，是一劑毒品，是飲鴆止渴、剜肉補瘡；是得不償失、老道失算。要加快實行投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式的替代，要把更多的精力和資源，用在為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供有效制度供給上。

最后，說句玩笑話。投資和創(chuàng)新驅(qū)動雖然是要“兩點論”，但這只是機械唯物論；在兩點論的基礎(chǔ)上突出創(chuàng)新驅(qū)動的“重點論”，才是馬克思主義的唯物辯證法。從上世紀(jì)50年代起，陳云同志就告誡我們，“建設(shè)規(guī)模不能超過國力”。建國60多年了，我們的經(jīng)濟歷經(jīng)了多少個大起大落，今天的建設(shè)規(guī)模再加上一個更為緊要的“民生規(guī)模”，那就更不能大幅度成倍地超過國力了。中國政府加上企業(yè)的總負(fù)債率已然是當(dāng)年GDP的200%。按吳敬璉老先生的最新說法，甚至已經(jīng)是250%-300%，幾乎列位世界之最了。金融危機說到底，就是債務(wù)償付危機。難道我們還不能長點記性、長點見識？難道我們還要重蹈投資驅(qū)動發(fā)展、債務(wù)驅(qū)動投資的那條老路、那條死路嗎？

作者為浙江省咨詢委學(xué)術(shù)委副主任、研究員