善用WTO相關規則合理保護國內資源

程麗梅+程姿

2012年3月，日美歐已聯合就中國稀土規制問題向WTO提起訴訟。2014年3月26日，世界貿易組織公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土出口管理措施案的專家組報告，明確裁定中國在稀土產品的管理措施違規，例如出口關稅、出口配額等。2014年8月7日，世貿組織爭端解決機制上訴機構宣布支持專家組報告。這一結果令整個中國社會強烈不滿。但冷靜下來，我們需要認真檢討此次貿易糾紛的得失，其中對于規則的不熟悉以及不能合理利用有利條款可謂是導致這樣裁決結果的主要原因。因此，我們需要總結經驗，反思我們自己的外貿理論或政策，從以下幾個方面入手，避免類似案件再次出現。

一、 以現代國際貿易理論指導對外貿易

改革開放后，中國經濟近30年的快速增長，可以說得益于長期高額的凈出口。但是，由于粗放式的經營，出口產品附加值低，一方面產品在國際市場上售價很低;另一方面帶來了環境的惡化和資源的大量流失。以稀土為例，長期以來，我國稀土開采、選冶、分離技術落后，只能出口稀土原礦或者初級產品，過量開采導致的產能過剩使得稀土企業競相出口，引起出口企業的惡性競爭，出口價格低廉;同時，落后的開采技術嚴重浪費了寶貴的資源，并對環境造成了極其嚴重的破壞，地表植被破壞嚴重，水土流失和土壤污染、酸化現象日趨惡化，農作物減產甚至絕收。

另一方面，我國長期強調比較優勢，鼓勵低價出口競爭，而忽視進口對資源的補充作用。雖然中國是一個資源比較豐富的國家，但是由于人口眾多，人均資源較少。長期以來重出口，輕進口，貿易順差居高不下，這必然造成資源外流，國內資源得不到較好的補充，一則由于國內資源緊張，加速了通貨膨脹;二則，大量低價出口，使國際市場價格下跌。以稀土為例，長期以來我國稀土產量占全球的90%以上，而根據2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，我國稀土儲量只有世界的23%。可見稀土的產量高主要是對資源的過度開采的結果，而對外盲目競爭，互相壓價，導致“白金的品質賣白菜的價格”。實際上我們今天完全有能力走出去，在全球范圍尋找資源。這時就不需出口關稅或出口配額等手段保護資源，完全通過市場方式達到這一目標。

二、 應該充分理解WTO的相關規則，合理保護國內經濟

WTO統計資料顯示，從2004年3月18日美方就中國集成電路增值稅問題在世貿組織向中國提出磋商請求起，截止到2013年12月，中國在WTO被訴31起。從這些案例來看，由于我們在制定相應政策時對WTO的相關規定理解不夠，往往以中方敗訴結案。雖然WTO規則中仍存在諸多不合理性，但對身處全球一體化的國家來說，對規則的適應能力往往決定著競爭天平最終倒向何方。因此，只有在充分理解WTO的相關規則的基礎上制定相關政策才不會引起貿易爭端。

以此次稀土爭端案例來看，中國官方和部分輿論認為中國在稀土資源管理辦法方面，是不違反WTO規定的。主要理由為：首先，中國稀土管理政策依據WTO的“可持續發展”宗旨制定;其次，稀土屬于可用竭的自然資源，是一種不可再生的礦產資源。因此，援引1994年GATT（關稅及貿易總協定）第20條（g）款，“保護可用竭的自然資源”可以以正當理由限制稀土出口。但如果細讀GATT第20條（g）款就會發現，援引這一條款“保護可用竭的自然資源”是有前提條件的，那就是實施此類措施，應當與限制國內的生產和消費一同實施。

根據上述條款可以看出，“保護可耗盡的自然資源”并不能夠成為限制出口的法律依據。中國政府以保護環境、儲備資源為出發點無疑是正確的，WTO的裁決實際上也支持了這一點，但正是由于我們采取的措施內外不一致，最終導致了敗訴。如果我們采取的是限制生產，使內銷外銷都緊張，而不是現在的單單限制出口，那么此次貿易爭端的結果將很可能是有利于中方的。這也是美方為什么也向WTO爭端解決機構上訴的原因。

三、構建稀缺資源的公平保護機制

稀土敗訴案提醒我們，在對自然資源出口采取某項限制或禁止措施時，要做到對國內外生產者或消費者“一視同仁”。若要避免其他成員方以中國采取貿易保護為借口來起訴中國濫用保障措施的情況出現，只有以保證公平的實施措施為前提。

因此，為避免再次出現類似的爭端案件，我國在對稀缺資源制定保護措施時，應該構建具有公平性的資源保護機制，以更好地保護稀有資源為前提，不僅能保障自己政策目標的順利實施，又能減少不必要的爭端。

結合本案件的經驗，今后我國在構建稀有資源保護機制時，應從以下幾個方面著手：

一是建立資源信息系統，綜合管理開發資源。從稀土案本身來看，過度、無序地開采帶來的環保問題是不爭的事實。作為稀土案的教訓之一，就是加強在政策方面的統一、公開和透明，以此來明確環保與稀土等產品之間出口限制的密切關系，否則還是會吃虧。為此，在今后資源類產品的開采生產上，通過建立全國性的資源信息系統，以便實時了解各種資源的開發現狀，及時解決在資源開發過程中遇到的各種問題。同時應大力支持科研創新，不斷提高資源利用效率。

二是通過征收資源稅、環境稅等國內稅的方式實現內部限制。對于可耗竭的自然資源的保護，必須要嚴格執行環境保護和資源保護法規，提高企業的開采成本。對此，應采取征收高額環境稅、資源稅，或者限制開采的數量等措施來保護此類資源。大幅度提高資源類的開采成本，一方面可以將資源類企業的暴利轉移到公共財政中來，促進整個社會的公平;另一方面，當這個成本足夠高時，大部分技術水平低、環境保護不力的企業就無法生存，通過真正的市場經濟方式來淘汰低水平的開采企業，同時促使有關企業向附加值高的研發加工，也就是產業鏈的下游和高端轉移。與此同時，國家也可以轉移一部分資源稅收入用于支持科研機構的研發，鼓勵對該產業的技術創新。在技術方面趕超發達國家，這樣才能真正擺脫產業鏈的低端環節，向微笑曲線的上部轉移。

三是完善資源保障措施，國內相關立法盡快與WTO法律接軌。自我國加入WTO以來，對外貿易額迅速上升，我國與美國、歐盟等世貿組織主要成員方的貿易爭端案件數量也不斷增加。這些爭端，基本上是因為我國國內有關貿易的法律或政策與WTO相關規則相互沖突而引起的。因此，建立一套符合WTO貿易規則的國內立法，這不僅僅是出于履行WTO成員的義務，實際上可以更好地起到維護我國經濟發展，保護我國在對外貿易中應得利益的作用。

四、借鑒國外相關措施合理限制資源出口

此次稀土案件雖然裁定中方涉案產品的出口管理措施違規，但通過前面分析可以看出，更主要的原因在于內外政策的不統一。在今后資源保護政策的制定上，我們只要能夠證明是為了保護可用竭的資源，在限制和禁止措施上做到內外“不偏不倚”，仍然可以采取相應的出口限制措施。

實際上，關于出口限制和出口稅費的爭論一直未斷。GATT的東京回合談判，各締約方首次提出關于自然資源保障問題的根本性指導原則：一是，國家對其自然資源享有永久主權;二是，發展中國家的經濟發展基于其認為以最優的方式利用國內資源的權利。烏拉圭回合談判雖成立了專門的“自然資源產品談判組”，但各締約方間存在較嚴重的意見分歧，且談判意愿不足，最終導致該談判無功而返。目前進行的多哈談判中，各締約方在自然資源出口限制和稅費問題上仍未達成一致意見。從對自然資源出口限制和稅費問題的談判來看，當前的WTO體系中沒有協議規定自然資源產品必須要貿易自由化。1994年GATT第11條明確規定，禁止成員方對出口產品的數量采取限制，但第20條又列舉了一系列例外條款，以保障成員方的相關權利。

從國際貿易實踐來看，許多國家出于對資源的保護采取了各種限制措施。例如，加拿大在1947年公布了《出口與進口許可法案》。美國商務部根據1979年《出口管理法案》賦予的權利，專門制定了《美國出口管制條例》。對重要戰略資源實施嚴格的出口管制是美國設立產業安全局的目標之一。而且，美國出口管制清單中的五大類產品之一就是對自然資源的管制。總而言之，類似出口限制的措施，如出口許可證配額、出口關稅等在保護可用竭的自然資源、保護環境、保護本國經濟發展等目標中，仍被各國視為不可或缺的合法手段。

我國政府在制定相關政策措施時，可以借鑒這些國家的做法，但同時還要注意符合WTO相關協議的規定，以及我國入世的承諾。比如在《入世議定書》中，我國承諾不征收在附件中沒有例舉的產品的出口稅，對列舉產品征收的出口稅也不再提高幅度。如果遇到必須征稅或提高征稅幅度的特殊情況，我國應與有關國家進行協商，并以共同接受的方式予以解決。因此，我們在今后采取相關措施保護資源時，就不能夠隨意采用征收出口稅或提高出口稅費的做法，只有這樣才能從根本上減少發生貿易爭端。

盡管中國稀土的出口應當遵守自己的承諾，不能再隨意采用征收出口稅和提高出口稅費的做法，并要做到國內外價格一致，但這并不等于中國的稀土資源可以繼續低價供應全球用戶90%的需要，不等于某些發達國家從此可以肆無忌憚地廉價掠取中國的稀土資源。稀土是中國重要的戰略資源之一，我們應該像美國一樣實行嚴格的出口管制措施，從多方面努力去實現合理限制稀土的出口：（1）加快修定和完善有關稀土資源的法律法規，并依法制定有效保護和利用稀土資源的長期發展規劃;（2）依法禁止國內稀土資源任意開采的行為，并長期封存一部分已探明儲量、有戰略價值的稀土礦，以減少資源產出或出口;（3）對從事稀土開采、加工和經營的企業進行整頓，實行許可證制度，依法征收資源稅、環境稅或增設生態保護附加稅，提升產出成本，使低價出口難以實施;（4）對國內外稀土產品的用戶實行無歧視的同一市場價格，同時對國內稀土資源深加工的企業實行投資和技術開發補助，以鼓勵其產品進一步深度加工出口，獲取更大利潤;（5）嚴厲打擊和查處稀土資源非法開采、稀土產品非法走私的行為，同時還要強化市場監管，防止有的企業通過國內外勾結的渠道把國內外市場都十分緊缺的稀土元素或產品以合法的形式轉移出口;等等。總之，借鑒發達國家的經驗，保護本國的戰略資源，我們還可以做得更多、更好。

當然，我們也應該認識到，在今后稀土資源保護措施上即使再次產生爭端也不必過于擔心。由于WTO爭端解決程序一般要經歷磋商、斡旋調解和調停、設立專家組、上訴審議、裁決或建議的執行、補償和中止減讓等階段，從相關案例來看，一個完整的WTO爭端解決程序，從開始進行磋商到最后的執行，一般需要近3年的時間，這對于措施的實施方而言是比較有利的，因為，國際資源市場的供需狀況、市場價格都有可能在3年左右的過渡期內發生很大的變化，措施實施方在這一階段內完全可以調整己方的政策措施，使其在以后的貿易中占據有利條件，以掌握更多的主動權。

參考文獻：

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