關(guān)于構(gòu)建特約監(jiān)督員制度的長效機制研究

王剛王+揚宮勛

中圖分類號：D613 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）03—005—06

[內(nèi)容提要]鑒于不規(guī)范的特約監(jiān)督員制度，監(jiān)督員和派駐單位經(jīng)常人浮于事，監(jiān)督效果較差。通過改革現(xiàn)有制度，建立長效機制，深入了解派駐單位的工作情況，客觀反映人民群眾訴求，實現(xiàn)將監(jiān)督工作落到實處的良好效果。

[關(guān) 鍵 詞]特約監(jiān)督員；制度；長效機制

一、特約監(jiān)督員的含義

所謂特約監(jiān)督員，是人大、政協(xié)根據(jù)有關(guān)政府機關(guān)及其所屬具有行政執(zhí)法職能的單位主動要求被監(jiān)督的請求，向這些單位推薦或派遣從事特定內(nèi)容監(jiān)督活動的部分人大代表或政協(xié)委員。這些特邀監(jiān)督員的主要工作，是監(jiān)督政府有關(guān)部門執(zhí)法的規(guī)范性與合法性，或配合其參與廉政檢查、行風(fēng)評議等監(jiān)督工作。無論是人大代表，還是政協(xié)委員，基本都是以兼職形式行使監(jiān)督職能，分為定期檢查監(jiān)督和不定期抽查監(jiān)督兩種形式，監(jiān)督類別也基本是司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和經(jīng)濟監(jiān)督等幾類活動，而監(jiān)督內(nèi)容主要包括：國家憲法、法律和法規(guī)的實施監(jiān)督；重大方針政策的貫徹執(zhí)行監(jiān)督；國家機關(guān)及其工作人員的工作監(jiān)督。特約監(jiān)督員通過批評和建議行使監(jiān)督權(quán)，進行有效監(jiān)督。

二、特約監(jiān)督員的起源

中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會《決定》指出：“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，最根本的就是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”全面貫徹四中全會精神，聘請黨外代表人士（包括民主黨派、無黨派人士）擔(dān)任特約監(jiān)督員，并有效開展監(jiān)督工作，正是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國三者統(tǒng)一的新型民主形式，在特約監(jiān)督工作中擴大了公民有序參與權(quán)利，完善了具有中國特色、人民當(dāng)家做主的新型監(jiān)督機制和體制。

1989年12月30日，中共中央14號文件就“如何堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”提出意見，其中第11條規(guī)定：要“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)督員、檢察員、審計員和教育督導(dǎo)員等”。從那時起，聘請黨外人士擔(dān)任特約監(jiān)督員，就成為落實中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一項具體措施。隨著我國社會主義民主政治建設(shè)的發(fā)展，黨中央十分重視具有中國特色監(jiān)督機制和體系的建設(shè)，一支包括人大代表、政協(xié)委員、社會各界人士組成的特約監(jiān)督員隊伍不斷發(fā)展壯大，在推進我國社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

三、特約監(jiān)督員的新特點

經(jīng)過多年的探索和努力，特約監(jiān)督員工作逐步形成層次高、范圍廣、方式新等多元特點。

（一）特約監(jiān)督員來源多元化。傳統(tǒng)上，政府機構(gòu)特約監(jiān)督員人大代表和政協(xié)委員居多，其次來源于民主黨派和無黨派代表人士，最后擴展到工商聯(lián)、宗教界或其他可使用的社會人士。

（二）特約監(jiān)督工作納入懲防體系建設(shè)。在各地區(qū)，無論是紀(jì)委監(jiān)察局黨風(fēng)廉政建設(shè)，還是反腐敗工作的總體部署，都不約而同地把特約監(jiān)督員工作列入重點，如年度工作安排、長期規(guī)劃、完成時間進度等，保證工作的有序性。

（三）多方面完善創(chuàng)新特約監(jiān)督。在監(jiān)督層次上，主要以社會影響大、群眾關(guān)注度高為主，注重宏觀思考問題、建言獻策。在監(jiān)督范圍上，凡涉及行政監(jiān)察業(yè)務(wù)，特約監(jiān)督員都有權(quán)參與，凡涉及監(jiān)督對象個人問題，都有權(quán)行使監(jiān)督。

四、特約監(jiān)督員在監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題

（一）派駐單位對特約監(jiān)督員的逆向監(jiān)督機制缺失。人大、政協(xié)受被監(jiān)督單位委托，遴選出優(yōu)秀的人大代表和政協(xié)委員，擔(dān)任各級政府機構(gòu)的特約監(jiān)督員。我們經(jīng)常看到特約監(jiān)督員對政府機構(gòu)的正向監(jiān)督，履行監(jiān)督職能，卻鮮為少見派駐單位對特約監(jiān)督員的逆向監(jiān)督。派駐單位考慮到工作的便利性，人大、政協(xié)的影響，及特約監(jiān)督員的臉面，即使了解監(jiān)督員有“在其位不謀其政”現(xiàn)象，也都得過且過。面對人大、政協(xié)的特約監(jiān)督員年度考核，基本“好話連篇”，沒有任何實質(zhì)內(nèi)容。科學(xué)有效的監(jiān)督絕不是簡單的單向監(jiān)督，而應(yīng)是雙向監(jiān)督，即相互監(jiān)督、彼此制約關(guān)系。這里面有兩層含義：第一，特約監(jiān)督員與被監(jiān)督單位實行相互監(jiān)督，而不是傳統(tǒng)意義的特約監(jiān)督員對派駐單位的單向監(jiān)督；第二，監(jiān)督內(nèi)涵包括自我監(jiān)督和對象監(jiān)督兩部分，而不是拋棄自我監(jiān)督。具體表現(xiàn)為一方面無論是人大、政協(xié)，還是派駐單位，都缺乏對特約監(jiān)督員違紀(jì)違規(guī)的處罰規(guī)定；另一方面缺乏對特約監(jiān)督員的考核制度和獎懲機制。雙向約束是提高特約監(jiān)督職能有效性的方法之一。

（二）聘請?zhí)丶s監(jiān)督員的行政單位隨意確定。聘任特約監(jiān)督員工作制度的優(yōu)點不言而喻：其一，密切人民群眾與黨和政府的魚水情深關(guān)系；其二，促進黨政機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)步伐穩(wěn)步提升。但是據(jù)調(diào)查，沒有任何文件規(guī)定哪些行政單位必須聘任特約監(jiān)督員，由于沒有正式文件規(guī)定，聘任、擔(dān)任特約監(jiān)督員的工作機制不健全，行政單位在聘任特約監(jiān)督員過程表現(xiàn)出較強的隨意性，如是否聘任特約監(jiān)督員取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，派駐單位具有決定權(quán)，履行監(jiān)督權(quán)力缺少制度層面有力支持，聘任情況千差萬別。如公安部門、法院、檢察院、審計等部門相對比較重視特約監(jiān)督事宜，但許多政府部門或直屬機構(gòu)則表現(xiàn)得參差不齊。

（三）非正式渠道舉薦，自行聘任特約監(jiān)督員。沒有經(jīng)過人大、政協(xié)機關(guān)的正式考核、推薦，自行聘任人大代表或政協(xié)委員作為特約監(jiān)督員，監(jiān)督工作質(zhì)量迥然不同。這其中包括兩種常見的情況：第一，聘任專業(yè)和能力不足之人。一些行政單位根本沒有經(jīng)過認(rèn)真考核其專業(yè)背景和工作經(jīng)歷，通過熟人介紹，就自行頒發(fā)聘書，能否監(jiān)督到位可想而知；第二，聘任人情與關(guān)系之人。從行政單位角度考慮，選擇有利于自身利益的、聯(lián)系密切的代表、委員作為聘任對象，榮譽拱手相送，被聘特約監(jiān)督員“投桃報李”，監(jiān)督作用和效果差強人意。

（四）聘請?zhí)丶s監(jiān)督員的工作流于表面形式。政府機關(guān)聘任人大代表、政協(xié)委員擔(dān)任特約監(jiān)督員僅為應(yīng)付檢查，發(fā)放特約監(jiān)督員聘期證書后，聯(lián)系次數(shù)寥寥無幾，如工作通報會、建議、意見座談會等。即使偶爾為之，對于特約監(jiān)督員的意見或建議，往往以各種理由持否定態(tài)度，或者對建議采納與否、實施進度如何三緘其口，讓特約監(jiān)督員感到花費大量心血的監(jiān)督成績不被重視，付之東流，嚴(yán)重挫傷監(jiān)督工作的積極性，監(jiān)督熱情隨之大減。

（五）特約監(jiān)督員欠缺工作責(zé)任心和基本素質(zhì)。由于一些特約監(jiān)督員素質(zhì)不高、責(zé)任心不強，僅把它作為身份和地位的榮譽光環(huán)，被聘后總是以各種理由推掉行政單位的各項活動，常年不反映群眾訴求或建議和意見，不作為現(xiàn)象非常明顯。由于不主動了解和學(xué)習(xí)，幾年的監(jiān)督生涯之后，對監(jiān)督對象仍一知半解，或者受監(jiān)督對象之托幫助掩蓋錯誤或不足，群眾困難不聞不問，特約監(jiān)督員的社會形象被上述人員毀之殆盡。對于以上缺少基本素質(zhì)和監(jiān)督工作責(zé)任心的特約監(jiān)督員，杜絕以各種理由聘用，這兩個要素缺失比工作能力差的特約監(jiān)督員更可怕，不僅損害特約監(jiān)督員隊伍，更影響政府機關(guān)的社會公信力。

五、特約監(jiān)督員監(jiān)督不力的原因分析

（一）機制制約因素。1、被監(jiān)督單位的內(nèi)行與特約監(jiān)督員的外行之間的矛盾。由于部分政府機關(guān)的專業(yè)性、政策性很強，如果不是內(nèi)部專業(yè)人士，很難看出一些問題的端倪，如涉及司法機關(guān)法院審判專業(yè)知識和政策性規(guī)定審判程序，在庭審旁聽過程中，法院都會按照既定的法定程序進行全程錄像且極其規(guī)范的審判，特約監(jiān)督員如果是外行，很容易被這些“假象”所蒙蔽，認(rèn)為法院庭審法官工作態(tài)度認(rèn)真、按照司法庭審程序有序進行；但是，事實并非如此，經(jīng)常有法官與訴訟人暗中勾結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部干涉庭審案件等問題出現(xiàn)，通過事先串通準(zhǔn)備后，經(jīng)過縝密“漂洗”庭審材料后，在庭審過程中，很難被特約監(jiān)督員在短時間內(nèi)看出其中的破綻。所以，為了有效實施監(jiān)督，特約監(jiān)督員必須經(jīng)過不斷錘煉由外行轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)行，這時才能實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。

2、派駐單位的被動監(jiān)督與特約監(jiān)督員的主動監(jiān)督的矛盾。特約監(jiān)督有主動監(jiān)督和被動監(jiān)督兩種，我們現(xiàn)在所采用的多為被動監(jiān)督，如政府機關(guān)邀請政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員，是否能被邀請主動權(quán)在于政府機關(guān)單位，而不在于政協(xié)組織。這里就出現(xiàn)為了粉飾本單位的公正、廉潔、民主的機關(guān)形象，被動地邀請監(jiān)督員進行“面子工程”式過場監(jiān)督，而非真正意義的為了完善自我而聘用外力監(jiān)督力量；而人大、政協(xié)組織為了完成人民“重托”，依據(jù)國家規(guī)定或政策，應(yīng)政府部門之邀擔(dān)任特約監(jiān)督員，在缺乏專業(yè)知識、內(nèi)動力，心態(tài)、信息不對稱等多重障礙下，監(jiān)督過程多流于形式。所以，完善的特約監(jiān)督體系，既包括監(jiān)督主體積極主動嚴(yán)格監(jiān)督，對國家和人民負(fù)責(zé)，即主動監(jiān)督；也包括派駐單位心甘情愿、自我完善主動接受被監(jiān)督，對本單位和服務(wù)對象負(fù)責(zé)，即被動監(jiān)督。解決主動監(jiān)督和被動監(jiān)督之間目標(biāo)分歧性矛盾，是未來構(gòu)建科學(xué)、合理的特約監(jiān)督體系的必經(jīng)之路。

（二）人為制約因素。特約監(jiān)督員隊伍主要由人大代表、政協(xié)委員，以及有代表性社會人士組成，人員心態(tài)參差不齊，所以，在人員因素中，一旦主觀不作為心態(tài)占據(jù)主導(dǎo)時，很難發(fā)揮特約監(jiān)督員的監(jiān)督作用。主要人為因素表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，沽名釣譽型。通過不正當(dāng)渠道當(dāng)選為兩會代表，同樣手段進入特約監(jiān)督員隊伍，只需要這些“美麗稱號”，從不思考為民服務(wù)。第二，關(guān)系維持型。有的監(jiān)督員與派駐單位同志故意拉近關(guān)系，希望通過被監(jiān)督單位達到可以利用的目的。第三，明哲保身型。不想通過監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系“制造矛盾”，害怕“壞話反饋”影響到自身前途和發(fā)展。第四，能力不足型。有監(jiān)督的愿望，但是由于信息不對稱或自身專業(yè)知識匱乏，監(jiān)督不到位。第五，組長無為型。由于派駐單位刻意拉攏特約監(jiān)督組組長，致使組長“睜一眼，閉一眼”，任由監(jiān)督不作為，其他監(jiān)督員在組長示意下也保持緘默。

（三）信息制約因素。在信息社會，信息的重要性不言而喻。高效、精準(zhǔn)獲取監(jiān)督對象、單位的工作動態(tài)或違規(guī)信息，通過信息掌控啟動監(jiān)督程序，用全程監(jiān)督代替事后監(jiān)督，其精準(zhǔn)性、科學(xué)性和適度性“三維監(jiān)督”落到實處，否則失去信息支撐，很難有所作為。知情權(quán)是信息暢通的基礎(chǔ)和前提，具體表現(xiàn)為兩個方面：第一，在制度層面上沒有知情權(quán)明文規(guī)定。在構(gòu)建特約監(jiān)督員工作制度上，規(guī)定了很多權(quán)利，如表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等，很多時候唯獨缺少知情權(quán)，在這一權(quán)利認(rèn)知不足的前提下，行使其他權(quán)利的可靠性可想而知。第二，知情權(quán)的知情界限模糊難辨。雖然有的文件模糊提到知情權(quán)利，但具體到知情范圍、知情內(nèi)容、知情時間頻度等留給特約監(jiān)督員無限遐想，如“與派駐單位聯(lián)系……了解和熟悉派駐單位情況。”上面提到很多監(jiān)督界限基本處于模糊和不確定狀態(tài)。所以，知情權(quán)是提高監(jiān)督效率和效果的前提和基礎(chǔ)。

六、構(gòu)建派駐特約監(jiān)督員制度的長效機制

（一）派駐單位建立特約監(jiān)督員培訓(xùn)制度。由于特約監(jiān)督員對被監(jiān)督單位的專業(yè)領(lǐng)域知識和政策法規(guī)的欠缺，有時很難實現(xiàn)準(zhǔn)確到位的有效監(jiān)督，這時被監(jiān)督單位應(yīng)該及時、定期為特約監(jiān)督員隊伍進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括國家政策法規(guī)、專業(yè)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識、經(jīng)常容易出現(xiàn)問題的監(jiān)督重點等，這些培訓(xùn)內(nèi)容能有效地幫助特約監(jiān)督員提高其監(jiān)督能力和水平，更好地把握監(jiān)督重點和領(lǐng)域，以及容易出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)的問題點，這樣監(jiān)督員才能做到目的明確，有的放矢。由于特約監(jiān)督員都是其他單位兼職工作人員，都有自身的分內(nèi)工作，所以在培訓(xùn)時每次時間一定不要過長，時間間隔不要過頻，講解內(nèi)容盡量少講非常專業(yè)的術(shù)語，多用通俗易懂語言代替。在監(jiān)督培訓(xùn)形式上，可采取監(jiān)督現(xiàn)場培訓(xùn)、PPT演示培訓(xùn)、場景設(shè)計培訓(xùn)、角色互換培訓(xùn)、座談交流培訓(xùn)等形式多樣的培訓(xùn)，多元化培訓(xùn)能從不同角度感悟被監(jiān)督單位或?qū)ο蟮倪`紀(jì)、違規(guī)操作點，同時針對性將被大大加強。對于培訓(xùn)效果而言，監(jiān)督業(yè)績是檢驗特約監(jiān)督員是否正確、有效行使監(jiān)督權(quán)并產(chǎn)生一定“成果”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這里所說的成果，是指普通百姓反映某些方面問題非常強烈，而特約監(jiān)督員通過行使監(jiān)督職能能夠查出問題原因和違規(guī)違紀(jì)當(dāng)事人。如果達不到上述效果，則說明特約監(jiān)督員培訓(xùn)工作不到位、走過場，起不到應(yīng)有的作用，應(yīng)及時改變培訓(xùn)方式或培訓(xùn)重點。

（二）建立派駐單位紀(jì)委監(jiān)察與特約監(jiān)督聯(lián)動制度。政府機關(guān)根據(jù)監(jiān)督工作需要，由紀(jì)委監(jiān)察部門牽頭，聘用各級人大代表、政協(xié)委員作為特約監(jiān)督員，建立紀(jì)委監(jiān)察和特約監(jiān)督的聯(lián)動工作機制，實現(xiàn)對本單位行政執(zhí)法、司法審判和管理程序等進行有效監(jiān)督的一種反腐制度。由于單位紀(jì)委在日常工作中很容易發(fā)現(xiàn)腐敗違紀(jì)行為，但是又與相關(guān)人員是同事或領(lǐng)導(dǎo)，或是無權(quán)或是礙于面子，很難起到監(jiān)督作用，這時紀(jì)檢人員可通過無關(guān)聯(lián)的特約監(jiān)督員將違紀(jì)行為反映給單位或上級紀(jì)委，這時開展“有舉必查”順理成章，可以更好平衡工作和情感之間的矛盾。同時，建立聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)部門的重要程度，設(shè)置多個特約監(jiān)督員小組，進行對口監(jiān)督，參與重大事務(wù)的全程參與和監(jiān)督，出現(xiàn)違紀(jì)苗頭及時制止或報告，源頭預(yù)防勝過事后懲罰。作為保障，以制度形式確定監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督事項或范圍、特約監(jiān)督員、被監(jiān)督對象的權(quán)利和義務(wù)等，以保證監(jiān)督效果有效性。

（三）建立健全特約監(jiān)督員工作制度。建立健全監(jiān)督工作制度，是增強監(jiān)督工作實效的前提和法寶。特約監(jiān)督員在相關(guān)制度下開展監(jiān)督工作，是更好履職、增加實效的有力保障。特約監(jiān)督員工作制度包括監(jiān)督員舉薦條件、監(jiān)督工作的基本原則、監(jiān)督的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等，依據(jù)這些特約監(jiān)督者在進行監(jiān)督工作中就有章可循，工作起來得心應(yīng)手。在黨委政府大力支持下，將特約監(jiān)督范圍擴大到與群眾密切相關(guān)的所有行政部門或服務(wù)部門，如城建、環(huán)保和市政等相關(guān)機構(gòu)，出臺相關(guān)文件強制這些機關(guān)或部門必須聘請人大代表、政協(xié)委員作為特約監(jiān)督員，充分發(fā)揮法律監(jiān)督和民主監(jiān)督的作用。

（四）推薦專業(yè)對口或有代表性和影響力人員制度。人大、政協(xié)組織必須改變往日的傳統(tǒng)方式，以“主動派駐”代替“被動受邀”，積極主動開展特約監(jiān)督員的組織和推薦工作，“統(tǒng)選統(tǒng)派”是新形式的主要特色。這里所談的推薦必須符合兩個基本條件：第一，自身素質(zhì)良好。主要包括政治素質(zhì)過硬、辦事公平、公開和公正、熱心監(jiān)督和參政議政工作、作風(fēng)扎實、責(zé)任心強等。第二，專業(yè)能力較強。由于派駐單位的工作特點千差萬別，推薦專業(yè)對口，且對監(jiān)督內(nèi)容或相關(guān)法規(guī)耳熟能詳?shù)娜藛T擔(dān)任特約監(jiān)督員，能最大限度發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢，將監(jiān)督工作做到極致。

（五）構(gòu)建監(jiān)督結(jié)果對監(jiān)督對象強大制約力量制度。特約監(jiān)督員的監(jiān)督結(jié)果（如建議）能否被監(jiān)督對象單位所采用，主要取決于被監(jiān)督單位是否愿意修正，這也進一步削弱其功能的發(fā)揮。所以，特約監(jiān)督員的監(jiān)督意見、建議能否被執(zhí)行，是完善特約監(jiān)督員制度的關(guān)鍵問題。借助于法定程序建議權(quán)，特約監(jiān)督員由人大和政協(xié)聯(lián)動組織和選派，延續(xù)法定監(jiān)督方式，在特約監(jiān)督員不滿意或監(jiān)督對象拒絕答復(fù)的情況下，可向人大常委會提出處理建議，人大則依法監(jiān)督，強化特約監(jiān)督員的監(jiān)督力度和實效。

總而言之，構(gòu)建特約監(jiān)督員制度長效機制之路任重道遠(yuǎn)，需要各方面通力支持和配合，考慮主觀和客觀各項影響因素，避害趨利建立制度和機制，發(fā)揮特約監(jiān)督員的重大作用，實現(xiàn)多贏局面。