重慶PPP的成功密碼

韋達韜

2014年，重慶先后簽約13個PPP項目，資產總額超過1300億元。

2015年7月27日，重慶集中簽約33個PPP項目，資產總額超過1300億元。

全國目前PPP項目簽約項目資產總額5000多億元，重慶占據半壁江山。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，政府通過購買服務的方式，在公益性、準經營性領域引入社會資本和政府合作。

重慶2014年簽約的13個簽約PPP項目中，9個項目已開工，其余項目將于年內啟動。

而在全國，PPP項目實際簽約落地僅有13%。

重慶PPP投融資改革探索如此成功的密碼是什么？

巧解利益共享

這兩年，PPP投融資改革成為大家關注的焦點，但事實上，重慶的探索在10年前就已經開始。

2005年3月1日，榮昌縣（現榮昌區）古昌鎮政府一會議室，一場競標會正在舉行。

“起拍價20萬元。”主持人亮出標的底價。

標的是古昌鎮的自來水廠。

經過幾輪激烈競價，劉淵敏最終出價22.4萬元獲得古昌鎮自來水廠30年的經營權——所有權仍歸鎮政府所有。

“鎮政府只負責對自來水廠水質進行監管。”時任古昌鎮副鎮長黃忠萬說。

“從形式上看，這是典型的PPP模式。”重慶大學政府與社會資本（PPP）合作研究所所長鐘韻說。

可很快劉淵敏就發現，這個合作并不如想象的那么美好。

“我們每個月光是用在抽水上的電費就要花去1000多元，再加上工人工資等，水廠根本沒賺到錢。”劉淵敏說。

而在當初競標時，物價局方面已經定好了水價，一噸水是2.1元，所以水價是不能隨便亂漲的。

“公共產品的價格，是很多PPP項目的死結。”鐘韻說。

諸如高速公路等價格已經市場化的項目，社會資本趨之若鶩。

但諸如自來水等項目，價格波動關系到更廣泛的市民利益，社會資本對此慎之又慎。

“而這也是很多PPP項目無法取得進展的重要原因。”鐘韻說。

如何化解這一難題？

“沒有暴利但是必須要有盈利。”市長黃奇帆給出答案。

健全公共產品或服務收費的動態調整機制，逐步覆蓋運營全成本，減少財政補貼。

對當前尚未達到市場化條件、政府核定的價格不足以彌補項目運營成本時，財政通過購買服務方式對“影子”價格和協議產品或服務量不足部分給予補貼。

…………

“這樣就堅定了社會資本方的獲利信心，提高了社會資本方的積極性。”鐘韻說。

厘清項目邊界

“這是屬于PPP的時代！”2014年以來，人們如此形容此輪PPP模式引爆的熱潮。

作為較早研究PPP的學者，送到鐘韻手中的項目方案越來越多。

但是看得多了，鐘韻不由有些憂心：“很多人覺得PPP是個筐，啥都能往里裝。”

甚至有的方案直接就是披著PPP“外衣”的BT融資模式——

政府缺錢，一些項目交由社會資本投資，再通過三五年時間由政府回購，給付社會資本一定回報。

此時，社會資本、金融機構、基金等不少會要求利率達到8%左右，不出意外，這些項目談判往往會陷入困境。

“融資不是PPP的主要目的，PPP的本意是讓社會資本來經營，利用社會資本專業的經營管理能力，來提高效率。”國家發改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平說，“并非所有的項目都適用PPP模式。PPP項目應該是長期的合作，10年、20年甚至30年的合作。”

PPP項目要求地方政府和社會資本投資主體針對單個具體項目，專門研究制訂針對特定項目的特殊框架結構安排。

“對PPP本身而言，劃分的形式也很多。首先要明確PPP的具體形式，否則今后可能成為一鍋粥。”財政部財政科學研究所研究員孫潔說。

從這個意義上講，PPP項目需要政府首先厘清PPP項目邊界。

顯然，重慶清醒地看到了這一點。

2014年8月，重慶市政府印發《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，劃定了PPP項目的適用范圍。

經營收費、自負盈虧類項目——

可采取BOT（建設—經營—移交）、BOT+EPC（設計施工總承包基礎上的BOT）等PPP投融資模式。

財政補貼、購買服務類項目——

可采取BOO（建設—擁有—經營）、TOO（移交—擁有—經營）等PPP投融資模式。

…………

“同時，重慶市列出了政府鼓勵的領域，這讓社會投資有了清晰的投資方向。”鐘韻說。

強化風險公擔

從橫向看，PPP模式在國內方興未艾，可供參考的案例并不多。

而從縱向看，PPP模式在國外已經有幾十年的探索歷程。

成功的案例固然可以堅定人們的信心，可“故善戰者，立于不敗之地，而不失敵之敗也”。

這句話的意思是：在主動進攻之前，首先要做好防御，先立于不敗之地。

因此，反而是那些失敗的PPP項目，更值得我們去深究。

2006年，采用PPP模式，建設運營英法海峽隧道的項目公司申請破產保護；

上世紀80年代起，菲律賓在電力建設領域引入PPP模式，但由于設計上的失敗，消費者一直支付著本地區僅次于日本的第二高電價（零售電價約合2元人民幣/度）。

…………

“縱觀失敗的PPP項目，絕大部分是沒有設計好風險共擔機制。”鐘韻說。

而重慶吸取這些教訓，在風險共擔機制上做到了五個防范。

防范把風險都轉給政府，然后自己享受高額的回報。

“政府根本沒有轉移債權，而且是高利息的，比你自己直接在銀行借款利息會高得多，這是假PPP。”黃奇帆說。

防范企業如果投了資，二三十年內遇到不可抗力的破壞，這時候政府要把它當做自己的公共設施一樣救災、解決。

“這里面要有協議條款，要有防范，防止投資者吃大虧。”黃奇帆說。

防范政府和企業一旦合作了，不顧公眾利益，讓企業隨意調價，最后公眾受不了。

“有的外國水廠壟斷了以后隨意調價，水價搞得全國最高，這樣大家就會有意見。”黃奇帆說。

防范PPP的利益交換，確保公開、公平、公正和陽光操作。

“PPP談判過程包含了土地的談判，項目的談判，各種招投標的談判，要比一般的工程項目復雜得多。”黃奇帆說。

防范PPP形式泛濫。“一個省如果有幾十個城市，同樣一個項目，如果20個城市有20種PPP，那也是不行的，也要有一個規范。”黃奇帆說。

完備的風險公擔機制，進一步堅定了社會資本投資重慶的信心。

政府管理升級

2015年9月底，財政部公布了全國第二批PPP示范項目206個。

繼去年我市軌道交通三號線入圍財政部第一批政府和社會資本合作（PPP）示范項目后，曾家巖嘉陵江大橋項目再次位列其中。

很快，實施方案的起草人鐘韻收到了來自四面八方的祝賀。

“最讓我感到滿意的，是我們這個方案中，關于監管的部分。”鐘韻說。

按照重慶市的實施方案精神，曾家巖嘉陵江大橋項目方案建立了履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構。

履約管理——主要由政府方監督社會資本方及項目公司履約。

“重慶城投公司作為項目公司的股東，以股東身份監督項目公司的履約情況及全項目建設、運營狀況，并行使特別否決權。”鐘韻說。

行政監管——由各行政單位對項目建設前期、建設期和運營期進行全過程行政監管。

“這個監管，政府不干涉項目公司的具體運營，只監管工程質量。”鐘韻說，“除上述行政監管事項外，還接受財政部門的跟蹤審計。”

社會監督——由政府方委托第三方評估機構對本項目的進度、投資、運營狀況及影子通行費支付情況進行評估，定期在媒體公布，自覺接受社會監督。

“全過程程序透明，公眾和第三方參與立項和評估決策，參與對公共產品的監管，追究決策失誤的官員責任，把違法合同的企業打入黑名單，這樣才能保障公眾利益。”鐘韻說。

而鐘韻帶領的團隊，就作為第三方全程參與了曾家巖嘉陵江大橋項目的立項和評估決策。

“因為不管是項目的前期可行性論證，還是項目的前期設計，都具有相當程度的專業性，需要更為專業的團隊來做。”鐘韻說。

甚至在談判過程中，市城鄉建設委員會也主動邀請鐘韻的團隊參與。

“這正是在實施PPP項目時，政府需要做到的職能轉變——不再大包大攬，專注于提升管理水平。”鐘韻說。

管理水平的提高，助推一個個PPP項目落地就能生根、生根就能開花。