審計問責(zé)的機制優(yōu)化

唐松慶

2011年12月22日，聯(lián)合國大會通過了“強化審計機關(guān)，提高行政效率、問責(zé)、效益和透明度”的A/66/209號決議，確認(rèn)了審計機關(guān)的問責(zé)作用。我國亦掀起了一場場問責(zé)風(fēng)暴，在風(fēng)暴的洗禮下，公眾對審計問責(zé)的關(guān)注經(jīng)歷了從知之較少到熱切期待，再到麻木、無奈的過程。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因主要是社會對審計期望值的提高和審計問責(zé)供給不足的矛盾。審計問責(zé)涉及經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)等多門學(xué)科，但相關(guān)理論研究并不多見，這在很大程度上掣肘了審計制度化建設(shè)及其功能的發(fā)揮。由中國時代經(jīng)濟出版社出版的《審計問責(zé)研究》（以下簡稱《問責(zé)》）一書，在廓清相關(guān)理論及概念的基礎(chǔ)上，從審計權(quán)運行的內(nèi)部要素入手，通過解剖代表性國家的相應(yīng)制度，比較差異，查找原因，提出要素優(yōu)化策略。通過關(guān)注審計問責(zé)與其它問責(zé)的關(guān)系，實現(xiàn)審計問責(zé)內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)及與其它問責(zé)機制的聯(lián)動，主張理性擴張審計問責(zé)。

一、問責(zé)主體的增設(shè)。該書突破了“就審計論審計”、“就審計機關(guān)論審計問責(zé)”的局限，主張從權(quán)力—權(quán)利兩個向度，將審計問責(zé)主體分為追責(zé)主體與擔(dān)責(zé)主體，將追責(zé)主體再分為權(quán)力型追責(zé)主體與權(quán)利型追責(zé)主體，從而引入了人大、司法機關(guān)等權(quán)力型主體和公眾、媒體等權(quán)利型主體，并通過對這些主體的獨立性、協(xié)作性和參與性的探討，實現(xiàn)由審計機關(guān)問責(zé)向以審計機關(guān)為主導(dǎo)、多主體參與的問責(zé)主體擴張。它從權(quán)力與權(quán)利兩個向度，擴大審計問責(zé)主體，實現(xiàn)問責(zé)資源整合契合，與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為“決定”）所要求的：“將審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等結(jié)合起來，增強監(jiān)督合力和實效”形成契合。

二、問責(zé)范圍的拓展。《問責(zé)》發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“人民利益觀”和“財政資金觀”所確定的問責(zé)范圍缺乏包容性和直觀性，需要從國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度，以財政性資金為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，建構(gòu)起“客觀+主觀”的二維區(qū)域問責(zé)范圍，以開放的姿態(tài)，彈性地接納需要審計問責(zé)的領(lǐng)域。它主張將公共資金績效、領(lǐng)導(dǎo)人員的決策責(zé)任和社會責(zé)任納入問責(zé)范圍，在有序拓展問責(zé)范圍的同時，實現(xiàn)問責(zé)范圍的區(qū)域化和形象化。這與中央所要求的：“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實施審計全覆蓋，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”形成呼應(yīng)。

三、問責(zé)方式的創(chuàng)新。《問責(zé)》一書在充分肯定審計機關(guān)單獨直接實施問責(zé)這一方式的基礎(chǔ)上，主張審計機關(guān)的問責(zé)方式應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，有所突破和創(chuàng)新。為此，該書從以下方面進(jìn)行了論證：一是主張將審計問責(zé)方式分為獨立型和協(xié)同型兩類，實現(xiàn)了由審計機關(guān)問責(zé)方式向?qū)徲媶栘?zé)主體問責(zé)方式的擴張，為其它追責(zé)主體參與審計問責(zé)開辟了通道；二是在研究審計機關(guān)問責(zé)方式時，將審計鑒證和審計建議納入問責(zé)方式范疇，將原來的審計處理、處罰兩種方式擴張為四種；審計鑒證、審計建議、審計處理和審計處罰，并通過對這些方式的關(guān)聯(lián)性分析，構(gòu)建更嚴(yán)密的問責(zé)方式網(wǎng)。三是對審計公告、審計整改、審計移送等協(xié)同型問責(zé)方式進(jìn)行了研究，有助構(gòu)建審計問責(zé)的協(xié)力程序，這些為暢通問責(zé)渠道、整合監(jiān)督資源提出了具體策略，回應(yīng)了中央的重大決策。

四、問責(zé)程序的補強。中國的審計實踐證明，審計問責(zé)從本質(zhì)上來說是行政權(quán)力的具體運用，因而需要完善的程序設(shè)計予以保證。為此，該書在分析啟動、告知、說理、回避等線性問責(zé)程序的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建審計問責(zé)的裁量程序和協(xié)助程序等建議，主張強化審計問責(zé)過程中的說理程序、明確裁量因素、構(gòu)建裁量規(guī)則；探索審計問責(zé)中各主體的主體間性，構(gòu)建審計機關(guān)與審計相對人之間的協(xié)力程序、權(quán)力型追責(zé)主體間的協(xié)助程序等，暢通多主體互動通道，以進(jìn)一步整合問責(zé)資源。

此外，該書在分析申請本級政府裁決、審計復(fù)議、審計行政訴訟等三種救濟方式的基礎(chǔ)上，還探討了申請審計自糾，以進(jìn)一步提高審計相對人的權(quán)益保障力度，促進(jìn)審計機關(guān)依法問責(zé)。

總之，該書目標(biāo)明確，它從機制角度，對審計權(quán)的運作，提出優(yōu)化策略，從而提高審計機關(guān)參與國家治理的能力；思路清晰，從審計問責(zé)實踐到審計問責(zé)規(guī)范，再將審計問責(zé)規(guī)范與審計問責(zé)目標(biāo)對比，回到審計問責(zé)規(guī)范要素的構(gòu)建；視野開闊，從中國審計實踐出發(fā)，審視審計問責(zé)機制的不足，梳理代表性國家的審計問責(zé)規(guī)范，尋找機制再造路徑；創(chuàng)新點多，從問責(zé)機制的五大要素入手，通過對這些要素中的關(guān)鍵點與不足點的交集進(jìn)行創(chuàng)新，以實現(xiàn)審計問責(zé)的理性擴張和機制優(yōu)化，與國家決策形成契合。它的出版對優(yōu)化審計問責(zé)機制、促進(jìn)完善治理有借鑒意義，對審計理論研究和開展審計實踐有參考價值。

（作者系廣西審計學(xué)會顧問）