公路建設項目審計應注重生態保護

王文國

環境保護工作既是關系百姓利益的民生工程，也是國家可持續發展戰略的實施保障。近年來，生態保護審計已成為國家審計工作的一個重點方向和內容。但我國的生態保護專項審計剛剛起步，尚未積累足夠的工作經驗和形成完善的規范制度，加之生態保護關聯甚廣，仍有許多地方生態審計尚未觸及，建設項目就是典型。因此，項目建設，尤其涉及穿越原始森林的公路建設應注重生態保護，研究相關防范措施。

一、公路項目審計注重生態保護的必要性

隨著我國社會經濟的飛速發展，全國各地開發的各類建設項目大量涌現，不少類型和數量的建設項目與自然生態的保護要求發生了矛盾。目前，我國的環境問題已經十分突出，除了環境污染，生態破壞和土壤沙漠化也是十分嚴重，一部分原因應歸于項目建設，一些建設項目將原本十分脆弱的生態環境陷入不可修復的絕境。

近年來，公路建設飛速發展，我省的高速公路即將突破五千公里，隨著社會主義新農村建設的推進，村村通公路的建設數量更是巨大，在建設過程中，防止項目建設破壞生態應當是國家審計機關在審計過程中十分關注的方面。

二、公路項目建設過程中存在的生態問題

（一）缺乏生態保護意識

在公路項目審計過程中，設計變更和工程簽證，甚至主體工程存在未批先建問題，不嚴格執行建設和相關審批程序，在立項、可研和設計等先期建設階段關于生態保護方面的重視程度遠遠不夠。同時，建設管理人員和項目管理與施工人員缺乏生態保護意識，在施工過程中不嚴格執行環境影響評價方案中預先制定的生態防范措施，欠缺環境保護的相關法律意識，在執行水土保持方案和保護植被、水體方面的表現較為隨意。

（二）主體線路建設的土壤侵蝕

主體線路是生態環境影響最大的工程主體，公路主體工程建設經常存在路基開挖和填埋，造成土壤侵蝕，一是產生于填方邊坡，二是產生于原有地層深挖后的削坡，以崩塌、滑坡重力侵蝕為主，既會直接破壞地表植被，造成植物群落蓋度、物種多樣性和生物量的下降，又會產生一定的廊道效應，對動物遷徙造成阻礙。

（三）橋涵、立交工程建設的水污染

橋涵、立交工程施工會造成地表水體影響，主要污染源是施工作業的生產污水和施工人員的生活污水。其中，生產污水主要是鉆孔作業排放的含油和高濃度懸浮物污水和運營期間車輛撒漏和雨天道路積聚的含油污水。

（四）隧道工程對地形景觀的破壞

隧道的生態影響主要表現為其施工誘發了不穩定地層的形變，導致產生滑坡、崩塌等地質災害及其影響隧道口的地形及景觀效果。其次，隧道挖掘及棄碴安置可能會改變或破壞自然景觀、地形地貌和地表植被。

（五）臨時占地對野生植物的影響

如果取棄土、施工便道、施工營地和原料拌合場等臨時工程施工管理不善，則會對沿線野生植物造成一定的破壞，臨時占地對野生植物的影響時間較短，但在一定程度上可得到恢復。

（六）服務區的生活污染

服務區需長期經營，其場地人員活動強度大，主要影響是生活污水及洗車廢水。

三、公路項目建設中生態保護應采取的審計措施

隨著環境保護政策的日趨完善，公路環境生態保護是公路建設項目不可回避的問題，審計機關需要深入研究相關措施，在生態保護方面發揮審計監督作用。全過程跟蹤審計是解決公路項目建設生態問題的有效措施，全過程跟蹤審計除了建設項目的前期建設程序和建設施工外，還應包括竣工決算審計和后續運營審計。

（一）加強決策程序和建設程序的審計力度

一是加大公路項目的環境影響評價論證力度。培訓審計人員掌握相關環境保護法律知識，將建設項目的環境影響論證納入審計機制，強化建設項目程序的嚴肅性和科學性。對于全過程跟蹤審計，未經審計環境影響論證的不得進入下一道建設程序；對于常規的事后竣工決算審計，隨著審計整改力度的不斷加大，審計機關應加大相關責任人的處罰力度。

二是在施工過程中，審計機關應參與監督公路項目生態保護措施的制定，施工過程中應普及生態保護知識，尤其應強化項目建設管理人員與項目管理和施工人員的生態保護意識，嚴格執行環境影響評價方案中預先制定的生態防范措施。

三是嚴密關注和審查破壞林地、草地而修建的項目有無健全的批復手續，與建設項目相關的各個環節應從嚴制定生態保護措施。

（二）審計公路項目建設期間的生態保護措施

1.設計期間的審計措施。在全過程跟蹤審計中，加大設計階段的審計力度，未經審計簽字同意，設計文件資料不得用于項目建設。

公路主體工程的設計文件重點審計線路選定，線路應以少占耕地、少拆遷為原則，盡量繞避村鎮、居民集中區、學校等環境敏感區，還應避開生態重要性等級較高的天保林。否則，應根據相關法律法規，辦理相關占用手續。相應的綠化設計應視沿線路基形式、環境條件、綠化功能等要求逐段設計，物種應以當地適生物種為主并避免外來物種和病害入侵，綠化布局應以連續性和多樣性為原則。

橋涵、立交工程的設計文件要重點審查主體工程線路與水利、防洪等設施的位置關系，盡可能減少對生態環境的影響。此外，橋涵的合理設計也可消除主體線路的阻隔作用。隧道設計文件應重點審查隧道所處的地層穩定性，力求避開大斷層、滑坡等地質災害嚴重地段，隧道洞口應避開滑坡、崩塌、泥石流、厚覆蓋層、沖溝等不利位置。

臨時用地的設計文件應重點審查棄渣場和取土場設置的合理性。臨時場地應充分考慮當地地形和運輸條件，并充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質地，優先選擇能夠最大限度節約土地、保護耕地的方案，并審查臨時占地植被恢復措施的科學性和合理性。

2.施工期間的審計措施。主體工程施工的審計重點：一是監督建設單位宣傳野生動物保護法規，打擊捕殺野生動物的行為；二是施工前進行生態保護培訓，制定嚴格的植物保護制度，并給施工人員發放保護植物圖冊，以便于施工中正確辨認國家保護植物；三是妥善安排工程施工方式和時段，減少對動植物的影響。最大限度地減少爆破震動和噪聲給野生動物帶來的影響，設計上盡可能選用低噪聲施工機械和工藝；四是土石料場開采、路基坑開挖等必須按設計要求進行施工，并盡量做到挖填平衡，施工過程中采取平行作業，邊開挖、邊平整、邊采取臨時性排水和護坡措施，及時綠化重建景觀。

橋涵、立交工程施工的審計重點：一是涵洞建設要按照設計寬度，并盡可能在橋涵下栽種草本植物，保證動物暢通行走，降低對野生動物的阻隔；二是立交工程施工除平面綠化外，還應重視垂直綠化，形成全方位的立體綠化區。服務區、收費站、養護工區等用地應盡可能設置在公路用地范圍內，或利用荒地、廢棄地，不得占用基本農田，并采取有效措施防止污染農田。

3.運營期間的審計措施。按照建設項目環境保護管理有關規定，及時進行公路建設項目環境保護竣工驗收。竣工驗收后，審計應根據需要，不定期參與監督公路沿線工程防護設施的管理和維護，定期檢查，發現問題及時解決，以保證防護設施功能的正常發揮，保障環境敏感點的環境功能。

通過分析，可以發現公路項目建設的前期階段、后期運營階段，尤其施工階段，會對生態環境造成不利影響。因此，在公路項目審計中，尤其全過程跟蹤審計中，必須注重生態環境的保護，在審計過程中，一旦發現破壞生態的施工行為，立即制止，并同時向有關部門反映。已經破壞的，要及時采取補救措施。合理設計環保方案，因地制宜地選擇環保措施，只有將生態保護的理念貫徹到公路項目的立項、可研、設計、施工和運營各個階段，并通過有效的審計監督手段，才能達到保護生態的預期目的。

（作者單位：陜西省審計廳）