國際海洋空間規劃簡析

李曉浩

（中國極地研究中心，上海 200136）

國際海洋空間規劃簡析

李曉浩

（中國極地研究中心，上海 200136）

隨著各種用海矛盾的凸顯以及海洋生態環境的惡化，越來越多的國家開始意識到條塊分割、分散決策的單部門、單行業的規劃和管理在施行時存在很多的沖突和矛盾，跨部門的綜合管理決策是大勢所趨，進而開始關注海洋空間的多用途綜合管理，以實現海洋的可持續開發。本文將詳細闡述國際海洋空間規劃的具體情況。

國際 海洋空間 規劃

1 海洋空間規劃的產生背景

隨著城市化和工業化程度的加快，世界各國都把開發海洋、發展海洋經濟和海洋產業作為國家發展的戰略目標，美國、英國、日本和澳大利亞等國相繼制定了海洋科技發展計劃，計劃不僅提出了優先發展海洋高新技術的戰略決策，還提出了許多研究維持海洋資源可持續發展的議題。隨著全球海洋開發熱潮的興起，伴隨著過度開發、無序開發而產生的海洋污染問題也引起了廣泛的關注。過度捕撈、入侵物種、海水酸化、海平面上升、生境退化、海岸帶污染嚴重，種種的經濟發展帶來的負產物令看似取之不竭的海洋資源面臨匱竭。

2 海洋空間規劃在國際和亞太地區的發展

海洋空間規劃通過對海域各種人類活動的時空分布進行配置，以實現海洋發展的生態、經濟和社會目標，它是由社會各界廣泛參與的公共過程。

2.1 海洋空間在國際上的發展

海洋空間規劃的理念發展源于國際社會對發展海洋保護區的需要。1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》提出了開展海洋綜合管理的建議。2002年在南非約翰內斯堡召開的世界可持續發展峰會上，各國政府對提高海域資源的有效利用、海洋空間的協調配置以平衡基本人類需求和保護/恢復生態系統、以及建立海洋保護區網絡的承諾對全球性、地區性和國家性地推動海洋空間規劃理念起到了重要作用。此外《生物多樣性公約》也在2004年明確提出建立一個綜合的以海洋和海岸帶保護區為核心的空間管理框架。從2006年開始，政府間海洋委員會（IOC）開始推行基于生態系統的海洋空間規劃實踐，并在2009年發布了《海洋空間規劃的技術框架》，提出了生態性、綜合性、地理性、適應性、戰略性和預見性、以及參與性六大特點的10個步驟（見圖1）。

圖1 逐步走向生態系統的海洋空間規劃實施框架

圖2 基于生態系統的海洋空間規劃理論體系

海洋空間規劃以生態系統為基礎對人類海洋活動進行管理，是對人類利用海洋做出綜合的、有遠見的、統一的決策規劃過程（見圖2）。在促進資源可持續利用、優化海域利用、協調解決人類利用與自然環境、使用者之間沖突上具有重要的效用。由此進一步提出了在空間規劃框架下跨越不同部門將海陸管理進行綜合的思想，解決沿海地區陸域和海域的不同職能部門相互交叉和相互制約的問題。海洋空間規劃在不同區域有著不同的叫法，如海岸帶綜合管理（ICZM）、基于生態系統管理（EBM）、區域海洋管制（Regional Ocean Goverance）、海洋區劃（Ocean Zoning）、綜合海洋空間規劃（Integrated Maritime Spatial Planning）、基于地域的管理（Area-Based Management）、綜合多用途海洋管理（Integrated Multiple Use Ocean Management）等，體現了一個新概念在探索階段力求對其進行更為準確地描述。同時海洋空間規劃的重心也由最初的以海洋保護區為核心轉變成多用途的海洋管理。

2.2 海洋空間在歐洲的發展

在海域開發程度高的歐洲，海洋空間規劃已經成為關注的焦點。幾個世紀以來，海洋對歐洲的經濟和社會發展都具有戰略性的意義。歐盟陸地邊界2/3以上是海岸，擁有68，000公里的海岸線，相當于美國的7倍和俄羅斯的四倍。將近一半的歐洲人口生活在海岸線以內50公里的區域，海洋產業產值占歐盟GDP的40%，90%的國際貿易與商業活動依賴海洋。用海矛盾在歐洲十分突出。

2002年《歐盟海岸帶綜合管理建議書》（EU Recommendations on integrated coastal zone management），確定海洋空間規劃是整體區域資源管理的重要組成。2005年《歐盟海洋環境策略綱要》（EU Thematic Strategy for the Marine Environment）發布了一個海洋空間規劃的支持性框架。2006年，歐盟發布了《歐洲未來海洋政策綠皮書》，海洋空間規劃被視為是管理日益增長的海洋經濟沖突和保護生物多樣性的關鍵手段。2007年，歐盟委員會頒布的歐盟《海洋綜合政策藍皮書》指出，必須利用海洋空間規劃手段，實現海洋的可持續發展，恢復海洋環境健康狀況，歐盟將為海洋空間規劃和綜合管理指定共同的原則和指南。

在上述政策的推動下，多個歐洲國家，開展了海洋空間規劃管理工作，并取得了較好的成效。2003年比利時建立的海域總統規劃是最早在其領海和專屬經濟區開展海域空間多用途規劃系統的國家之一。荷蘭建立了有效利用海洋資源的“北海2015海洋綜合管理計劃”，海洋空間管理是該計劃的關鍵手段。2004年7月，德國把聯邦空間規劃法案擴展到海洋專屬經濟區，在專屬經濟區建立海洋空間規劃總體框架，2005年完成北海和波羅的海的海洋空間規劃草案和相關的環境報告。2005年英國提出的愛爾蘭海域多用途區劃引起廣泛關注。歐盟海洋空間規劃突出跨界合作和計劃的重要性，不管是在北海還是在波羅的海，區域組織（北海區域的奧斯陸巴黎公約組織，波羅的海區域的赫爾辛基公約組織）都極其努力促進周邊國家加入其海洋空間計劃，在更廣闊的區域背景下，將各國境外的生態系統問題納入到海洋空間計劃。

2.3 海洋空間在亞太區域的發展

亞太地區國家傍海而生，對海洋的依賴程度大，地理上橫跨兩個半球，氣候跨度大。亞太經合組織（APEC）21個經濟體成員包含有3個世界上工業化程度最發達的國家和一部分高度貧困的發展中國家，各國的海洋資源條件和社會經濟發展的差異較大，海洋空間規劃在各國/地區的發展階段也各不相同。2010年底APEC海洋資源保護工作組出版了《跨邊界海洋空間管理指南》一書，為經濟體間協調跨邊界的海域使用沖突提供了參考依據，也是海洋空間規劃理念在亞太區域進一步被認可和推廣的標志。

2.3.1 海洋空間在澳大利亞的發展

海洋空間規劃的區域實踐在國際上最早可追溯到20世紀70年代的澳大利亞大堡礁海洋公園。公園管理局將62萬平方公里的公園劃定為不同級別的保護區并有不同的開發利用方式。2003年出臺的《大堡礁海洋公園區劃》利用地理空間技術，通過數理模型將大堡礁海洋公園劃分為四個生態環境評價區。1997年，澳大利亞聯邦政府工業、科學和旅游部公布了由澳大利亞海洋產業和科學理事會負責編制的《海洋產業發展戰略》，該戰略對推動該國海洋產業的發展發揮了重要作用，使澳大利亞海洋產業的許多方面處于世界領先地位，或是具有世界競爭力。1998年，澳大利亞政府頒布了《澳大利亞海洋政策》（AOP），該政策首次就澳大利亞廣大海域提供了基于生態系統的綜合管理框架，為規劃和管理海洋開發提供了戰略依據。2004年5月21日頒布的東南海域計劃是首個在AOP下執行的地域性海洋計劃。根據1 9 9 9年制定的《環境保護和生物多樣性保護法案》（EPBCAct），澳大利亞展開了迄今為止最大范圍的海洋空間規劃-覆蓋其7百萬平方公里專屬經濟區的海洋生物區規劃。該規劃規定地方海洋規劃的邊界為天文大潮線向海延伸3海里范圍內所有海域、河口及海灣，按生態自然屬性將澳大利亞海域分為西南部、西北部、北部、溫帶東部和珊瑚海、東北部五大海洋區進行空間規劃，旨在提高整個海洋生態系統的管理，改進處理海洋工業與可持續利用海洋資源、環境保護之間關系的決策方式。已于2012年完成所有規劃，計劃每5-10年修訂一次。

2.3.2 海洋空間在美國的發展

美國擁有22，680公里海岸線，專屬經濟區內海域總面積達到340萬平方公里，超過美國50個州土地面積的總和。近80%的進出口貨物通過海港運輸，全國80%以上的經濟是由沿海州支持的，50%以上的人口和經濟活動都發生在沿海縣。美國也是世界上制定海洋規劃最早也是最多的國家。從1969年出臺的《我們的國家和海洋-國家行動計劃》到1999年制定國家海洋戰略，并成立相關的國家咨詢委員會，從法律上確立了海洋經濟的管理和評估制度。2000年8月，美國頒布了《海洋法令》（Ocean Act of 2000）。2004年底，美國海洋政策委員會向國會提交了名為《21世紀海洋藍圖》的海洋政策報告，對海洋管理政策進行了迄今為止最為徹底的評估。2004年12月17日美國總統布什發布行政命令，公布了《美國海洋行動計劃》，對落實《21世紀海洋藍圖》提出具體措施，并對美國政府未來幾年的海洋發展戰略做出全面部署。其近50年海洋政策的發展歷程可以清晰地看到重心從積極促進資源開發利用到以環境保護和可持續性為重點的轉變。

2010年7月19日，奧巴馬總統簽署了《關于海洋、海岸帶和五大湖管理的總統行政令》，并部署編制其領海范圍內的海岸帶與海洋空間規劃，要求采用全面、綜合和基于生態系統的方法。簡而言之，美國的海洋空間規劃開展時間并不早，尚未有立法支撐，資金來源也不穩定，但善于研究和總結成功經驗，正在系統地推行自己的海洋空間規劃理論和制定步驟。

2.3.3 海洋空間在中國的發展

海洋功能區劃是海洋空間規劃在我國的實踐。海洋功能區劃是我國政府在20世紀80年代末期提出并組織開展的一項海洋管理的基礎性工作，目的是為海域使用管理和環境保護提供科學依據，為國民經濟和社會發展提供用戶保障。國家海洋局自1989年起在沿海省市開展小比例尺的海洋功能區劃。該項工作自提出以來，得到全國人大、國務院和有關部門的高度重視，1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》明確規定，海洋功能區劃是制定海洋環境保護規劃、選擇入海排污口、設置陸源污染物深海離岸排放排污口、興建海洋工程建設項目的科學依據。2001年通過的《中華人民共和國海域使用管理法》更是將海洋功能區劃的法律地位提到了一個新的高度。

我國海洋功能區劃的范圍包括我國管轄的內水、領海、毗鄰區、專屬經濟區、大陸架及其他海域（香港、澳門特別行政區和臺灣省毗鄰海域除外）。國家海洋局于1999年開展了第一輪全國海洋功能區劃，1 9 9 7年國家技術監督局發布了《海洋功能區劃技術導則》（GB17108-1997）；2002年，國務院批準實施《全國海洋功能區劃》之后，全國沿海11個省（市）相繼出臺了其省（市）海洋功能區劃，隨即全國沿海地市、縣（市）均完成了其區劃的編制工作。2006年，國家海洋局頒發了新的《海洋功能區劃技術導則》（GB/T17108-2006），2007年，《海洋功能區劃管理規定》正式實施，從而把海洋功能區劃管理上升為海域管理的一項重要制度。2012年3月3日，國務院批準了《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》。批復明確要求：海洋功能區劃是合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境的法定依據，必須嚴格執行。《區劃》確定了農漁業區、港口航運區、工業與城鎮用海區、礦產與能源區、旅游休閑娛樂區、海洋保護區、特殊利用區和保留區等8大類海洋基本功能區。提出了到2020年的6大主要目標，其中，海洋保護區總面積達到我國管轄海域面積的5%以上，近岸海域保護區面積占到11%以上；海水養殖用海的功能區面積不少于260萬公頃；全國建設用圍填海規模控制在24.69萬公頃以內；近岸海域保留區面積比例不低于10%；大陸自然岸線保有率不低于35%；完成整治和修復海岸線長度不少于2000公里。并于2012年底完成了11各沿海省（市）的海洋功能區劃。我國的海域所有權歸屬國家，目前國際上還沒有一個國家像我國這樣大范圍、系統化地進行海洋功能區劃工作。從三輪海洋功能區劃的修訂中可以看出從最初的社會發展需求為主向尊重海域的自然屬性轉變。海洋功能區劃對我國的海洋經濟發展、改善海域環境質量取得了顯著地成效，其中海域使用金的征收保證了海洋功能區劃的財政支持和可持續性，乃是富于中國特色的一大創新。

相比較發達國家對海洋空間規劃的研究和實踐，亞太區域的發展中國家（除中國外）局限于自身的社會經濟條件均起步較晚，但現都已意識到海洋綜合管理以及基于生態系統的海域利用是未來的趨勢，正在積極尋求機會向經驗豐富的亞太經合組織成員學習和借鑒。

3 啟示與探討

基于生態系統的管理是當前國際海洋綜合管理發展的新方向，美國、歐盟、澳大利亞、中國等國家實施的海洋空間規劃在協調人類活動和海洋環境關系方面取得了豐富成果。總結其成功的經驗有以下四點：（1）完善的法律體系，加強政策保障建設。法律制度和政策支持是海洋空間規劃獲得成果的重要因素，雖然也有不具備國家法規或政策的海洋空間規劃范例，如比利時海洋空間規劃，它是首批實施的海洋空間規劃之一，當時并沒有專門的立法要求這樣做。但明確的立法對海洋空間規劃在國家范圍內，尤其是海域遼闊的國家是具有決定性的推動作用，如中國和加拿大等。（2）構建協調機制，盡早引入利益相關者參與管理程序。利益相關者的參與有助于為海洋空間規劃提供信息和支持，起到減少決策風險促進決策民主化的作用，越早參與越好。在這一方面，歐美國家做得比較好，值得我國借鑒。目前，我國有多個部門共同參與海洋管理，行政分割、行業和部門分割、海陸分割。短期內實現高度集中統一的海洋管理體制的可能性不大。可成立高層協調機制，強化各個涉海部門之間的溝通，以保障涉海的政策和法律的有效執行。如澳大利亞成立了由環境部、工業科學與資源部、農林漁業部、交通部以及旅游部等涉海部門的部長組成的國家海洋部長委員會，負責協調聯邦政府各涉海部門的有關海洋工作。（3）建設信息平臺，注重過程管理。監測、評估和適應性管理是有效的海洋使用管理的基本要素，海洋區域規劃應該是包含這些要素的持續過程，這為我國完善海洋功能區劃管理程序提供了重要借鑒意義。近年來，我國海域使用動態監測系統啟動實施，但關于海洋功能區監測、評估的理論和方法體系尚未形成，因此可借鑒國際經驗，建立并完善海洋功能區的監測評估理論與方法體系，從而為海域使用動態管理工作提供實踐指導。（4）尊重自然屬性，科學確定規劃邊界。海洋管理邊界的確定原則上應根據生物地理學、海洋學一級水深的生態系統邊界來確定，但在實際過程中。還要綜合考慮社會、經濟和管理等因素。盡管我國在海洋功能區劃的制定與實施方面走在世界的前列，但過去的海洋功能區劃方案將人類活動獨立于生態系統之外，較多考慮經濟發展需求，較少考慮生態系統的需求。但目前人們對海洋的認識遠遠不如陸地，海洋自然屬性的相關研究也尚不夠充分和深入，實際中對海洋功能區劃的功能定位往往拋開海洋的自然屬性基礎，更加突出海洋社會經濟屬性。我國海洋功能區劃應回歸到以自然屬性為基礎的區劃思路，重新梳理完善海洋功能區劃的理論與方法學體系。

［1］Ehler C， Douvere F， 2009. Marine spatial planning： a stepby-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No.53， ICAM Dossier No.6 Paris UNESCO.

［2］Douvere F， Ehler C， 2009. New perspectives on sea use management：Initial findings from European experience with marine spatial palnning. Journal of Environmental Management，90（1）：77-88.

［3］張云峰，張振克，張靜，等.2013. 歐美國家海洋空間規劃研究進展.《海洋通報》，32（3）：352-360.

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［5］Day J， 2008. The need and practice of monitoring，evaluating and adapting marine planning and management-lessons from the Great Barrier Reef.Marine Policy，32（5）： 823-831.

［6］Dalton T，Thompson R，Jin D，2010.Mapping human dimensions in marine spatial planning and management： An example from Narragansett Bay， Rhode Island.Marine Policy， 34（2）：309-319.

注：國家海洋局第三海洋研究所基本科研業務費專項資金支助項目，項目編號海三科2011022