泉州市農村土地流轉問題探索

黃建東

（泉州市土地儲備中心）

泉州市農村土地流轉問題探索

黃建東

（泉州市土地儲備中心）

隨著我國城鎮化及新農村建設的發展，農村土地資源的流轉使用成為一個重要問題。本文通過對泉州市農村土地流轉情況的研究，借鑒廣東省農村土地流轉的先進經驗和做法，對進一步推進泉州市農村土地流轉穩定、有序進行提出可行性的政策建議。

土地流轉；泉州農村；問題；探索

1　泉州市農村土地流轉概況

1.1泉州市農村土地利用基本情況

2012年，泉州市單位土地經濟產出75940元/km2，耕地、園地、可養殖水面等土地利用類型的平均產值均超過全省平均水平，顯示出土地利用的總體經濟效益較好。

由于地理區位和經濟水平等方面因素的影響，泉州市東部沿海地區和西部山區在土地利用結構、土地利用程度和土地利用效益方面存在明顯的差異。在2014年泉州市非農用地結構中，東部沿海地區非農業用地比重均值為21.1%，明顯高于西部山區（占比8.4%）。在農業用地結構方面，東部地區耕地面積和養殖水域面積占據較大比重，分別為41.0%和37.9%；而西部地區中林地面積占有的比重較大，占比為76.5%，水域養殖面積只有3.2%。

圖1　2014年泉州市東西部地區土地利用結構圖

1.2泉州市農村土地流轉的主要方式

（1）入股。該模式在泉州市農村土地流轉中的面積占比為16.18%。具體的實踐如永春縣五里街鎮采用的“股田制”，將村里的閑散承包地集中到一起，以土地入股的方式成立土地流轉合作社，土地的所有權、承包權和經營權這三個權利分離開來，保持土地所有權性質、承包權不變，在合同期間內合作社享有對這些土地的經營權。這種流轉形式適用于當地農業產業化經營發展較好，或者當地的龍頭企業具有較強的經濟實力且與當地農戶聯系緊密的地區，在其他的地區推廣存在一定的局限性①。

（2）轉讓和轉包。目前，轉包是泉州市農村土地流轉的主要模式，占比58.6%。采用這種土地的流轉方式的農戶主要是因為家庭勞動力缺乏或者勞動力無法從事非農產業，以及其他原因而無法經營管理自家的承包地，但又不愿意放棄土地而選擇轉包給其他從事農業生產的人；以轉讓模式進行流轉的在泉州市土地流轉面積占比5.56%。如泉州南安向陽鄉采取“農地經營權在村一級轉讓”的方式，使得全鄉6000畝地流轉了2000多畝，流轉前撂荒的耕地和山坡地，現如今種著各類糧食、蔬果等作物，荒地變成了田園，土地重煥生機。

（3）其他流轉形式。除上述較為頻繁的土地流轉形式外，泉州市還存在出租和反租倒包、互換等形式，分別占比7.2%、9.31%和3.25%。但這幾種方式的土地流轉在泉州市農村地區發生比例較小。

表1　泉州市土地流轉方式統計表

1.3泉州市農村土地流轉的主要特點

1.3.1以入股模式參于流轉逐步擴大

雖然轉包流轉方式在泉州市農村土地流轉中占據較大比例，但從近些年的發展趨勢來看，以土地入股方式的土地流轉發展較快。因為隨著當地交通、水利設施的完善，在農村建立大型產業基地越來越普遍。而隨著小城鎮建設的深入，農村勞動力卻日益減少。土地入股形式既可以保障農民的土地承包經營權，同時又可以使土地承包者獲得股金、入股分紅等多種形式的收入，因而以土地入股形式的農村土地流轉越來越受到農民青睞，會成為未來農村土地流轉的主流形式。

1.3.2流轉規模與經濟發展不平衡

從相關統計數據可知，泉州市擁有耕地總面積170.191萬畝，其中耕地流轉面積42.7萬畝，耕地流轉面積占耕地總面積比例24.72%，比全省平均值24.57%略高一些，但相比龍巖市的35.82%，三明市的29.07%并不算高，與泉州經濟發展水平不匹配。其中大部分原因可能是當地參與土地流轉的農戶中，有很多是因為失去勞動能力的老人跟隨家里的孩子進城養老而將迫不得已而將農村土地進行流轉，因而這些農戶難以形成較大規模的土地流轉。

1.3.3流轉過程具有較強的自發性

從相關統計數據可知，目前泉州市存在多種的農村土地流轉形式，但其中以“轉包”方式為主，占比58.6%，而具有現代公司化、規范化的股份制、合作社等方式只占比16.18%。這也從側面反映出泉州市農村土地流轉雖然已經開展，但大都是農民自發、無組織進行的，缺乏相應的規范和法律保障等。

2　廣東省土地流轉的先進經驗和啟示

近些年，在“所有權、承包權、經營權”三權分離的原則下，廣東省積極開始開展了農村土地承包經營權的流轉模式探索。主要有佛山市南海區的土地股份制模式、江門市新會區的土地三分化模式和韶關市梅花鎮的農業合作社帶動模式，這些模式不僅切實保護好了農民的合法權益，也在很大程度上促進農村土地適度規模經營和農業結構調整，并提高了農民的收入，取得了較好的效果，其先進經驗值得我們學習、借鑒。

2.1農村土地流轉必須同產業發展緊密結合

土地流轉可以優化生產要素的資源配置，從而提高土地生產效益。農村土地流轉過程中需同時考慮人口的遷移和產業的發展。土地流轉的穩定、持續進行是以人口就業問題和勞動力轉移為前提的。從廣東省的流轉經驗來看，當地產業的發展對土地流轉具有重要作用。產業發展對土地流轉主要有以下三方面的支撐作用：①產業發展能拉動土地需求；②產業發展可以引導城鎮或者民間資本注入農村，能提高農民收入；③相關產業的穩定、持續發展可以提供一定的就業崗位，解決部分勞動力的就業問題。

2.2農村土地流轉離不開政府提供規范、有序的服務

目前農村存在大量的農民私下進行的土地流轉，其往往缺乏相應的規范，容易引起糾紛，并不利于提高土地的綜合利用效率。這就需要政府在農村土地流轉過程中起到引導和規范的作用，引導農民采用合法、有序的流轉模式流轉農村土地，并對交易雙方的合法權益進行保護，使交易合法有效；同時也應制定相應合理的宏觀土地利用規劃，使得農村土地流轉后不至于出現威脅我國糧食安全等問題。但政府也不應過度的介入到土地流轉中去，主要是為土地流轉提供規范、合理的服務，努力建立市場的供給需求信息服務平臺；并對土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢、服務信息平臺建設等方面做出應有的努力。

2.3土地流轉必須兼顧各方的土地利益

廣東省試行土地股份制較早，獲得的相關經驗中最重要的一點是采取各方兼顧的利益分配辦法。在采用土地股份制模式進行土地流轉的農村地區，在進行利益分配時需同時兼顧農村集體經濟組織、企業、村集體管理者、農戶等多方的利益。可以采取將村集體的土地及財產和農民的土地集中起來，量化為基本股權，并將股權細分為基本股、承包經營權股、勞動貢獻股等多種形式，增強集體經濟實力，同時兼顧各方利益關系。

3　完善泉州市農村土地流轉的政策建議

近些年來，泉州市農村土地流轉已經逐步展開，流轉面積和參與農戶逐年增加，對當地農村乃至全市經濟社會發展起到了非常積極的作用。但是仍然存在一些不容忽視的問題，參照廣東省部分地區農村土地流轉的經驗，筆者認為應從以下三個方面進一步改進完善泉州市農村土地流轉：

3.1進一步保障農民在農村土地流轉的利益，充分發揮農民的主體作用

“農民是土地的主人”，我們社會建設提倡“以人為本”，因而在土地流轉中考慮農民的生計、發揮農民的能動作用是必要的也是必須的。目前，泉州農村主要發生在村集體組織內部，很少流轉給企業和外村人員，且流轉主要以轉包為主，轉包規模小，規模化經營程度不高，農民并沒有從土地流轉過程中得到較高的回報，然而大部分農戶又把土地當成一種基本生活的保障，這使得農地流轉遇到了根本的阻力，限制了農村土地流轉。

因此，首先要進一步加大農村社會福利保障，為失地后的農民提供基本的生活保障，加快戶籍制度的改革，消除農民流動的阻力，減少農民土地轉出的后顧之憂，只有農民這一主體放心地離開土地，才能更好的推進土地的流轉。其次，土地流轉的利益各方應充分尊重農民的意愿，確保農民的合法權力和利益不被侵害。只有農民確確實實從土地流轉中享受到其應有的利益，農民才能夠積極、自主的參與農村土地的流轉。建議在泉州晉江市、石獅市、南安市三個經濟比較發達，土地經濟價值比較高的縣級市試行“土地信托”或“村民入股”的模式，在堅持土地所有權仍然屬于村集體所有，承包權還是村民個人的情況下，由“土地信托”公司向農戶或者村集體支付一定費用獲得承包土地使用權，再將土地通過招、拍、掛等形式向外發包獲得收益。最終實現農戶、信托公司、土地經營者三方共贏。

3.2建立土地流轉的平臺和中介機構，發揮政府的調控監管作用

農村土地流轉過程涉及多個權益主體，運作程序較為復雜，同時農地又是一種相對稀缺的資源，農地流轉的方向和規模會極大地影響泉州市的經濟發展、生態環境、社會改革。但是目前泉州農地流轉市場上的行為主體不能完全考慮這些因素，其更傾向于短期的目標而忽視區域的長期發展，所以必須發揮政府的調控作用，建立土地流轉市場平臺、成立專業的土地流轉中介機構來為農村土地的流轉提供服務。

具體來說，政府需要逐步建立農村土地市場交易平臺，對農村土地流轉市場進行檢查，以確保的土地交易的規范性和合法性，最大限度的降低農民在土地流轉過程中承擔的風險，同時進一步簡化農民土地轉出相關的手續，以減少農民的負擔。此外，政府應注重土地流轉專業中介機構組織的建設。中介機構在農村土地流轉交易中起到橋梁作用，其存在和發展能明顯提高農村土地流轉的效率。同時因其具有專業性，能進一步監督土地流轉是否符合經濟發展、環境保護、長遠規劃的總體要求，以及可以對土地流轉交易雙方的誠實履約進行監督，很大程度上降低了交易過程中的履約風險。例如可以在泉州安溪縣、永春縣、德化縣三個農村勞動力流動比較頻繁的縣設立縣級農村產權交易中心，搭建了統一的農村產權交易平臺為農村各類產權交易提供場所、咨詢、交易、登記等一站式便利服務。

3.3進行農地流轉的配套改革，發揮配套機制的作用

農村土地的流轉離不開對其配套體制的改革和完善。①在不違背相關法律的基礎上，泉州市可以制定適合本區域的政策規章來拓展農地承包經營權的內涵。具體的農地承包經營權可以包括以下內容：法定的土地承包權，承包權人對集體所有土地實際的支配、占有權，土地經營權，土地收益權，土地的轉包、轉讓權，土地作價入股權，土地抵押權等權屬內涵。農地流轉可以針對部分權屬如土地經營權，以提高土地流轉的實際運行效率。②建立配套的土地流轉風險防范機制。農村土地流轉面臨各方面的風險，如自然災害等。為了防范這些風險，泉州市可以嘗試在農村發展農業保險，以降低農業投資者的經營風險，增強其參與土地流轉的意愿并提高其履約能力。此外地方政府可以嘗試與村集體經濟組織共同設立土地流轉的風險專項基金。風險基金主要用于支付農民的收益損失和土地復耕的費用。同時泉州可以利用永春縣作為“全國農村改革試驗區”的優勢，以農村土地制度改革為主題，先行探索農村土地承包經營權抵押擔保、土地承包經營權流轉管理等制度改革，積極發展農民股份合作，探索集體統一運營管理的有效機制，發展壯大集體經濟，推動村集體和農民持續增收。

4　結語

本文緊緊圍繞當前農村土地資源利用的熱點難點問題，以泉州市為研究區域，對泉州市農村土地流轉現狀、流轉特點等進行了分析，并通過借鑒廣東省各地區土地流轉的先進經驗，提出了以保障農民合法權益為基點，發揮政府調控監管作用以及流轉平臺的建立和機制改革等建議，以期從政策上引導，管理上加強，推動泉州市農村土地流轉走上規范有序、健康發展的道路。

注：①張安錄.城鄉生態經濟交錯區農地城市流轉機制與制度創新[J].中國農村經濟，2009（7）:43～49.

[1]北京天則經濟研究所.土地流轉與農業現代化[J].管理世界，2010（7）：66～85.

[2]韋素瓊，陳健飛.閩臺耕地非農化及關聯因子的比較研究[J].自然資源學報，2010，19（5）：568～576.

[3]胡蓉，邱道特，王昕亞，等.區域農地轉用的特征及驅動力分析[J].西南師范大學學報，2012（6）：178～182.

[4]施佳璐，榮杰.農村土地承包經營權流轉現狀調查研究——以福建省為例[A].莆田學院學報，2015（2）：34～38.

F301.24

A

1673-0038（2015）42-0218-03

2015-9-30