全面創新改革需克服各方協調障礙

宣曉偉

近日，中辦、國辦印發了《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》（以下簡稱“方案”），選擇了1個跨省級行政區域（京津冀）、4個省級行政區域（上海、廣東、安徽、四川）和3個省級行政區域的核心區（武漢、西安、沈陽），在創新驅動發展轉型、推動科技創新方面進行改革試點，主要任務圍繞著“探索發揮市場和政府作用的有效機制”“探索促進科技與經濟深度融合的有效途徑”“探索激發創新者動力和活力的有效舉措”和“探索深化開放創新的有效模式”四個主要方面展開。

方案所涉及“創新驅動發展轉型”的主題意義重大，毋庸多言;選擇的八個地區覆蓋面廣、代表性強，影響范圍廣泛;加之是中辦、國辦聯合發文，更凸顯了方案的重要性。然而從媒體的反應來看，似乎并沒有預料中的那樣強烈。相關的媒體報道數量不多，主要是引述方案的內容再加上一些專家訪談。而方案所涵蓋的地區，大多也沒有像以前獲批“國家自由貿易試驗區”“國家綜合改革配套試驗區”等那樣著力宣傳。總體來看，《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》的出臺后似乎處在波瀾不驚的狀態。

這也許不能責怪媒體的反應不夠積極，因為近幾年來，各種地區改革試點方案紛紛出臺，令人應接不暇;再加上原有“高新技術產業開發區”“經濟技術開發區”“高技術產業基地”等升級轉型舉措，可以說國家在推動地方創新驅動發展轉型方面，著實出臺了不少的相關政策。頻繁出臺的政策不免帶來或多或少的審美疲勞。那么，與其他已經出臺的各種政策相比，《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》到底有何新意呢？在實施的過程中，它又可能遇到怎樣的困難，如何進一步調整完善？

強化層級協調

方案明確提出，一是由“國家科技體制改革和創新體系建設領導小組加強對全面創新改革試驗工作的統籌協調，審議有關改革試驗重大任務、布局、政策和措施建議”;二是“在國家科技體制改革和創新體系建設領導小組下，建立部際協調機制，由國家發展改革委擔任召集人單位、科技部擔任副召集人單位，會同相關部門、承擔試驗任務所在區域省級政府等組成”。三是“承擔試驗任務所在區域要建立健全省級層面協調機制”。

要明白上述組織領導機制的重要性和創新性何在，就需要對當前地區試點改革方案實施過程中所遇到的困難有所了解。中國的改革一向遵循“增量改革”的邏輯、采取“試點先行”的策略。中央希望實施的一項改革，由于事先并不完全清楚改革過程中會遇到哪些問題、具有什么樣的后果，因此挑選一些試點地區，在可控范圍內進行嘗試就是一個合理的策略。

更多時候由于地方處在一線，面臨著許多實際的問題，地方對如何選擇改革突破口更有迫切的需求和切實的經驗，所以中央讓地方先行先試，以圖發現問題、總結經驗，以點帶面地推進總體改革，也是中國過去改革的一貫成功做法。然而，這種“試點改革”的策略目前卻越來越難以發揮其原有的效果，其中的一個重要原因是缺乏部門之間的協調配合。

例如在“國家綜合配套改革試驗區”“國家自主創新示范區”“國家自由貿易試驗區”等各種地區改革試點中，經常產生的一個現象是，地方在改革實施過程中想要突破的一些瓶頸，往往受到相關主管部門的已有政策約束而難以實施。

例如對于創新企業進行一些稅收優惠，可能就涉及到稅務主管部門的相關政策;對于人才引進利用的一些舉措，需要與中組部、人事部的已有政策對接;金融方面要與人民銀行、銀監會等機構協商;對外貿易方面則要與商務部、海關等部門對接。因此表面來看，試點地區已經獲得了“先行先試”的尚方寶劍，似乎都可以試、都可以闖，但在具體改革推進過程中，很多措施都已有相關主管部門的政策制約，所以還必須“一事一議”“跑部進京”，由此造成不少試點地區的困擾。

“先行先試”之所以成了“難行難試”，客觀上是與中國改革目前進入到的階段密切相關的。現在已經不像三十多年前，可以圈起幾個地方關起門來搞改革。在區域一體化不斷推進、地方競爭如此激烈的今天，地方上的改革舉措往往都有很強的外部效應，一些改革措施有時還涉及到中央和地方事權和支出責任的重大調整。站在地方的角度，總是希望把改革效應充分發揮出來，獲得更多的政策優惠，以帶動地方的發展。但是站在中央部門的角度，從國家整體考慮，地方的改革舉措并不總是合理的。更何況基于本部門利益，對于其他部門出臺的地方改革試點，多少也有些“固守自身利益”或“多一事不如少一事”的保守心態。

因此，目前的試點改革已經不能像過去一樣，僅僅從上到下地授予幾個地區改革稱號，讓其“先行先試”就可以了。在改革過程中，還需要建立較為規范化的“從下到上的問題反饋機制”，以及“上下互動、部門協調的問題解決機制”。而這些機制的建立，就不是試點地區甚至中央主管部門能解決的，而需要更高層次的協調和更全面的統籌。

正是站在上述角度，“組織領導機制”成為本次方案的最大亮點之一。“國家科技體制改革和創新體系建設領導小組”是由副總理級別領導擔任組長，領導小組成員單位包括來自黨政軍群的26個部門和單位，其主要職責是組織領導科技體制改革和創新體系建設工作，審議相關重大政策措施，統籌協調有關重大問題，總結推廣工作經驗，由它來負責總體統籌和協調，可以相當程度地克服各方協調的障礙。

與此同時，國家發展改革委和科技部為召集單位以建立部際協調機制，地方建立“省級層面協調機制”，因此至少在組織機制上，已經為規范化的“問題反饋和解決機制”的建立、為改革的順利推進打下了牢固基礎。

5月13日，天津于家堡金融區。在近期推出的 《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》中，跨省級行政區域京津冀成為改革試點地區。 圖片編輯/董潔旭

打造“政策閉環”

在以往地區改革試點的操作中，經常產生“三重三輕”的現象，一是“重開端輕結尾”，即地方在申請的時候千辛萬苦，在獲批的時候大張旗鼓，但越往以后就越悄無聲息，不少時候甚至是不了了之。二是“重規劃輕評估”，在試點改革制定規劃時，對于地區定位、產業發展、政策優惠，各方都是極端重視、反復博弈，然而到試點實施一段時間后，規劃執行得如何、取得什么樣的成果、有什么樣的經驗，對于改革試點實施情況的評估卻常常乏人問津。三是“重試點輕推廣”，任何一個改革試點都強調要形成可復制、可推廣的經驗，及時地推向全國。但事實的情況是，改革試點獲批的新聞層出不窮，但改革經驗成功推廣的消息卻很少聽到。盡管客觀上肯定有不少改革試點的成功經驗向全國推廣，然而這更多是“個別的”“就事論事”的，如何從理論高度出發，系統性地總結試點地區的實踐而形成可推廣的經驗，目前還十分薄弱。

所以，在已有的地區改革試點中，往往沒有形成政策出臺→政策實施→政策評估→政策調整、推廣（政策再出臺）的循環過程，即很難形成“政策的閉環”，從而使得盡管已經出臺了如此多的地區改革試點方案，但能夠形成可復制、可推廣的系統性改革經驗卻并不多。

而在此方案中，一方面強調要“由國家發展改革委和科技部會同有關部門，組織對試驗地區進行年度監督檢查和第三方評估工作，及時發現和解決問題，宣傳和推廣典型經驗”，另一方面提出“根據改革試驗年度監督檢查和評估情況，按成熟程度及時分類提出重大改革舉措推廣建議。對較為成熟的改革舉措，報國務院批準后在更大范圍推廣”。

可見，對于“監督評估”和“推廣應用”的重視和強調，成為了本次方案的又一大亮點。希望借此能夠打破以往地區改革試點只有“政策開環”沒有“政策閉環”的弊端，切實推進各地創新改革的試驗。

難點是多元主體之間的協調

可以預料，隨著各地區“改革試驗方案”的陸續上報和逐步實施，由于方案牽涉面極廣，不同地區基于自身要求，千頭萬緒的各項改革事務也將撲面而來。如何在這些改革事務中分清主次，做到綱舉目張，不僅需要地方的努力，更需要發揮中央的主動性。

改革進行到今天，已經不能再完全遵循“地方上報方案、中央檢查落實”的老套路，對于重點要改哪幾項任務、在不同的地方改革重點又是什么？應該基于全國的考慮，有一個系統性的方案。因此必須大力加強“國家科技體制改革和創新體系建設領導小組”的作用，由它牽頭來組織研究出一個全國性的綱要方案，再與地方上報的方案來協調統籌。

目前來看，3月份下發的《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》已經是一個很好的全國性方案，然而站在國家整體利益的角度，如何將這個方案與地方相結合，分解到各地，還必須要有進一步的考慮。否則的話，更多由各方上報的方案來決定地方的政策實施，中央的意圖難以得到有效貫徹，中央的主動性也難以進一步發揮。

根據以往的經驗，本方案實施的最大難點之一將是多元主體之間的協調，包括中央和地方之間、地方和地方之間、部門和部門之間，第三方主體與其他主體之間，都可能產生激烈的利益沖突。在以往的地區改革試點中，往往依靠“因人而異”“因事而異”“封閉”“私下”的非規范化協調機制，例如就某個事項，某個試點地區通過某個上級領導，與某個部門暫時達成某項妥協，所以很難形成一個公開的、多元主體參與的規范化協調機制。

如果在本次方案實施過程中真正能夠形成制度化的“從下到上的問題反饋機制”和“上下互動、部門協調的問題解決機制”，并注意將社會的多元利益主體合理地納入到協商機制中，將成為方案推進的關鍵之一。

（作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）