風險管理是“金鑰匙” 責任落實是“緊箍咒”

◆本刊記者 馬昊楠

國家食藥監管總局法制司司長徐景和解讀新《食品安全法》

新修訂的《食品安全法》將于2015年10 月1 日起正式實施。這部法律自修訂之初，就一直吸引著社會各界的目光，有人說新修訂的《食品安全法》為“史上最嚴”，有人則稱其“在我們國家食品安全監管史上具有里程碑意義”，也有人表示這部法律“有助于恢復中國消費者對食品安全的信心”。新修訂的《食品安全法》究竟“新”在何處？它的出現將會給食品監管部門的行政執法及食品從業者的生產經營帶來哪些改變？在今年北京市食品安全宣傳周啟動儀式上，國家食品藥品監督管理總局法制司司長徐景和就風險和責任兩個方面對新修訂的《食品安全法》進行了解讀。

新《食品安全法》明確了食品安全工作理念

“我認為，新修訂的《食品安全法》的核心內容就是食品安全風險如何全面防控，有關責任如何全面落實。”徐景和表示,新修訂的《食品安全法》體現了國家對食品安全問題追求理念現代、價值和諧、制度完備、機制健康的工作目標，相較于現行《食品安全法》最直接的變化無疑是“新”和“嚴”。

徐景和說：“新修訂的《食品安全法》較現行《食品安全法》的修改幅度很大，隨著修改過程的深入，由原來的104 條增加到了154 條，新增50 條。此外，新修訂的《食品安全法》對原來的104 條的70%都做了實質性的修改，字數也由原來1.5 萬字增加到3 萬字，新修訂的《食品安全法》中法律責任的部分，由原來的15 條增加到28 條。不僅如此，新修訂的《食品安全法》還明確了食品安全工作遵循‘預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學嚴格的監管制度’的工作理念。”

食品安全風險管理是一把“金鑰匙”

在食品安全風險管理方面，新修訂的《食品安全法》增加了許多實質性的內容，“食品安全風險管理是一把金鑰匙，把握了風險管理，就可以把《食品安全法》中心思想把握清楚”。

徐景和指出，在食品安全風險管理方面，新修訂的《食品安全法》有多方面的創新。一是確立了風險分級的管理制度。新修訂的《食品安全法》第八章就已明確“縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門根據食品安全風險監測、風險評估和食品安全狀況等，確定監督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理……”徐景和表示，風險分級管理不僅是一項重要的制度，實際上也是監管的一項重要原則，它確立了監管分級的基礎。二是建立了風險交流制度。新修訂的《食品安全法》確立了風險交流的科學、客觀、及時公開的原則，同時確立了風險交流的重點是風險評估信息和風險管理，并對風險交流的組織者和參與者進行了區分，即食藥監管部門、政府部門、風險評估機構等作為一個組織者，其他的利益相關者則作為參與者。三是建立風險自查制度。新修訂的《食品安全法》要求食品生產經營者要定期對自己的生產經營狀況進行自查，查完以后要根據風險不同情況采取不同措施進行處理，同時食品生產經營者還需履行報告義務。對此，徐景和表示，各食藥監管部門在今后的監督檢查中，除常規檢查外還需重點檢查食品生產企業有沒有做到定期的自查、是不是如實進行自查。四是完善問題產品召回制度。徐景和說：“新修訂的《食品安全法》擴大了問題食品召回的范圍，如有證據證明食品本身有風險同樣需要進行召回，而并非僅限于不符合食品安全標準的食品，同時增加了召回主體，如因食品經營者自身原因導致產生問題食品，經營者也須承擔召回義務。五是建立了責任約談制度。新修訂的《食品安全法》確定了政府可對食品生產經營企業進行責任約談、政府可對本級食藥監管部門進行約談、上級政府可對下級政府進行約談。“新修訂的《食品安全法》確定了不同約談主體對不同約談對象進行約談的具體要求，需要注意的是，約談的目的并不是處罰，而是及時地消滅隱患。”六是完善食品安全標準。對此，徐景和表示：“隨著我國食品安全監管能力的不斷升級，我們更加深刻地意識到食品安全標準的重要性，食品安全標準的缺失屬于系統性風險，而且是一種制度性風險，所以在這次《食品安全法》的修改中，對地方食品安全標準和企業標準均有一個明確的規定。對于地方食品，新修訂的《食品安全法》要求如果沒有食品安全國家標準的，地方才能夠制定地方標準，其他食品地方不得制定地方標準。如果全國有統一標準的，地方標準自動失效。”同時，新修訂的《食品安全法》還鼓勵食品企業制定高于國家標準、地方標準的企業標準。“因為企業標準包括了安全、質量的要求，由于這次食品安全法當中沒有專門對違反企業標準作出處罰的要求，實際上就是鼓勵企業制定高標準。”徐景和說道。

相較于其他制度的建立，特殊食品監管制度無疑吸引了更多的關注。徐景和坦言：“特殊食品監管制度可以說是這次《食品安全法》修改花費氣力最大的部分之一，特殊食品包括保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品，新修訂的《食品安全法》一是要求其產品實行注冊或備案管理，二是對其原料的功能進行管理，三是對生產經營過程要求大多須符合GMP 要求，并對其產品標簽、說明書以及廣告都有特殊要求。徐景和進一步說，按照新修訂《食品安全法》的要求，保健食品實行注冊與備案相結合的管理方式，按照新的方式，將來保健食品有一部分實行注冊管理，大部分實行備案管理，這種情況下更要強調企業的責任；特殊醫學用途配方食品過去是按藥品管理，這次則實行國家食藥監管總局注冊管理；嬰幼兒配方食品實行備案制，嬰幼兒配方乳粉的配方則實行注冊制。”

新修訂的《食品安全法》還對食品全程追溯制度、農業投入品的管理做出了不同程度的修訂，同時鼓勵建立責任保險制度。徐景和表示，在食品全程追溯方面，食品生產經營企業將承擔主要義務，由國家建立全程追溯制度，相關監管部門建立全程追溯機制，同時鼓勵企業采用現代化的手段進行產品追溯。此外，新修訂的《食品安全法》重點對農業投入品使用環節進行規范。

食品安全責任落實是“緊箍咒”

新修訂的《食品安全法》在修訂之初，就被社會各界冠以“史上最嚴”的稱號，對此，徐景和表示，新修訂的《食品安全法》體現了中央關于食品安全“四個最嚴”的要求，同時，就分責要更加清晰、履責要更加匹配、盡責要更加到位、追責要更加科學四個方面對各項制度進行了重新安排和修訂，圍繞食品生產經營者、地方政府、相關監管部門、檢驗機構、認證機構等，盡可能地對所有責任主體進行詳細的制度安排。“從法律層面講，最重要的是建立一個有效的機制使各方主體責任能夠落實到位，通過機制使各方主體能夠更加積極、更加主動、更加擔當、更加盡責。”

在食品安全責任落實方面，最受關注的當屬責任追究機制，徐景和坦言，新修訂的《食品安全法》的“嚴”就體現在這里。“新修訂的《食品安全法》堅持刑事責任優先原則，今后各食品監管部門發現食品違法行為以后，首先判斷是否構成刑事犯罪，構成刑事犯罪的，先移送公安機關來進行處理。同時，新修訂的《食品安全法》加大了行政處罰力度，最高的財產罰數額可以達到違法生產經營的食品貨值金額的30 倍，此外，如果違法人員因食品安全問題構成有期徒刑以上的，終身不得從事食品安全管理工作。另一方面，新修訂的《食品安全法》增加了行政拘留和治安管理處罰，如違法使用劇毒、高毒農藥，除依照相關法律法規給予行政處罰外可以由公安機關給予拘留。編造、散布虛假信息，違反治安管理處罰的，也可以進行治安管理處罰。”

不僅如此，為更好地保護消費者權益，新修訂的《食品安全法》還強化了民事責任，徐景和說：“第一是建立首付責任制，消費者因問題食品受到損害時，可以向食品的經營者或生產者要求賠償，食品生產者或者經營者須先行賠付不得推諉。第二就是建立連帶責任機制，新修訂的《食品安全法》增加了6 個方面的責任連帶，如說網絡平臺，平臺提供者沒有履行管理義務，使消費者受到損害了，也要承擔連帶責任，檢驗機構、認證機構出具虛假檢驗報告、認證報告使消費者受到損害的也要承擔連帶責任。第三是對懲罰性賠償最低標準為1000元。”

除建立、完善責任追究機制外，新修訂的《食品安全法》也對其他機制進行了明確，以確保各方主體責任的落實。徐景和進一步說道，首先是建立能力抽考機制，新修訂的《食品安全法》提出對相關監管部門的監管人員能力及食品生產經營企業的食品安全管理人員能力進行隨機抽考，其結果要對社會進行公布，凡是不具備相應能力人員都不得從事食品安全監管工作或食品安全管理工作。其次是完善了有獎舉報機制，“現行的《食品安全法》有有獎舉報制度，但沒有有獎舉報機制，新的食品安全法總結了這些年的經驗，明確建立有獎舉報機制，特別是建立了食品生產經營企業內部‘吹哨人’制度，以鼓勵企業內部人進行公益告發。”再次，新修訂的《食品安全法》針對食品生產經營企業完善了信用獎賞機制，對食品生產經營企業的信用進行分級管理，對失信的企業要增加監督檢查頻次，情節嚴重的要通報有關主管部門、證券管理機構等部門以便形成社會誠信連帶。

在新修訂的《食品安全法》中，40 余個條款使用到了“公布”、“公開”、“公告”、“公示”等詞語，對此，徐景和表示，食品安全信息的公開是最好的監管手段之一，依照新法中明確的信息公開機制，今后與食品安全有關的許可、抽檢、處罰等重要信息都要按照全面公開、及時公開、有效公開的原則對社會公開，以便全社會對食品安全進行監督。

此外，值得注意的是，新修訂的《食品安全法》在總則當中增加了“在食品安全工作中，做出突出貢獻的要按照國家的有關規定給予表彰和獎勵……”的條款，徐景和表示：“過去我們常用懲罰手段，這次增加了激勵手段，將褒獎和懲戒、自律和他律、動力和壓力有機的結合。”