公共服務供給中民間組織與政府合作關系探析

王子燦

（長春工業大學 政治與行政學院，長春 130012）

中國共產黨十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“發揮社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”[1]實現“善治”的政治目標在于推動國家治理體系和治理能力現代化，提倡多元主體協同治理，優化政府職能，激發社會活力。民間組織作為社會生活中的重要角色，能否與政府實現融洽合作一定程度上影響我國國家治理體系與治理能力現代進程。

一、民間組織的內涵

在學術界常用的“民間組織”經常與非營利性組織、非政府組織、第三部門、志愿者組織等術語交替使用，指向基本是相同的。王名教授認為，“民間組織泛指那些在社會轉型過程中由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。”[2]它不同于目前我國采用行政編制或事業編制的人民團體——它們很大程度上行使著部分政府職能，被列入參照公務員法管理的人民團體不屬于本文所論述的民間組織。

民間組織以其靈活性、專業性以及非營利性、志愿性在公共服務供給過程中具有政府和市場無法取代的優勢，能夠有效彌補市場失靈和政府失靈的缺陷，滿足公共服務供給中公眾的多元偏好。

二、治理語境下政府與民間組織關系啟示

推進國家治理體系現代化要求國家治理主體多元性、協同性和層次性，強調國家與社會的互動，政府機構、市場主體和民間組織的合作。“從治理主體角度看，強調‘三部門’合作治理。傳統的‘二分模式’已經不能滿足現代社會的管理需求。治理主體應具有多元化，政府、市場、社會組織共同構成治理的主體”[3]民間組織與政府之間合作與治理理論蘊涵相契合。

首先，治理理論強調多元主體協同合作。治理與統治的區別在于，統治意味著政府是唯一權威主體，不允許有任何其他權威的存在。治理則強調主體的多元化，治理的主體既可以是政府，也可以是非政府組織。市場失靈即由于公共物品具有非競爭性和非排他性特性，容易出現“搭便車”現象，如國防、道路等公共物品，市場體制無法配置此類物品。市場失靈證明了政府干預的必要性，但人們處于不同民族、宗教、文化背景中，致使公眾偏好多元化，由于政府政策的宏觀性，很容易忽視邊緣群體的特殊需求，無法在質和量方面提供令民眾滿意的公共服務。民間組織在提供公共服務方面具有靈活性、專業性等優勢，在一定程度上滿足特殊群體的利益訴求，彌補市場和政府失靈。

其次，治理理論蘊涵治理主體層次性。治理意味著積極動員社會力量、開發民間智慧、激發社會活力，充分挖掘民間組織在社會治理中的潛能，“努力培育健康開放的社會組織良性生態，推動社會組織激發自身活力，廣泛參與各個層面的社會治理創新實踐活動。”[4]然而，政社分開并不意味著政社兩元對立。我國推動國家治理體系與治理能力現代化的目標是建設一個現代國家，“國家建設的目標是建立一個強有力同時對公民負責的國家，使人民享受到社會、經濟繁榮成果，真正成為國家主人。”[5]作為國家職能的實際執行機構的政府，在任何時期都必須扮演“掌舵”的角色，而企業、民間組織應該扮演“劃槳”的角色。社會治理必須是以政府為主導下公民積極參與，缺少政府掌控，必然會導致社會混亂失序，何談治理。

三、政府與民間組織合作關系的闡釋

政府和民間組織的合作是現代化治理的應有蘊涵，推進治理現代化進程中，民間組織應該扮演政府的合作伙伴角色，政府也要加強民間組織培養力度，完善合作機制。通過闡釋未來政府與民間組織的合作伙伴關系的前提、條件和方式，希冀對民間組織和政府之間的合作關系確立起到一定借鑒意義。

首先，政府的宏觀引導和監督為前提。政社分開有利于激發社會活力，提高民間組織的能力和效率，發揮民間組織在社會治理現代化過程中的積極功能。然而，基于我國的現實改革背景、傳統文化的影響以及民間組織健康發展考慮，民間組織與政府的合作關系必須以政府的宏觀引導和監督為前提。

堅持改革開放是為實現國家富強、社會進步、人民幸福的戰略決策，凝聚力以及方向的正確性是成功改革的前提。首先，民間組織在追逐團體特殊利益的過程中可能會采取非理性行為，擾亂社會秩序，造成改革阻力。再者，我國經歷了兩千多年的封建專制制度，“大國家，小社會”的格局根深蒂固，正如梁漱溟所歸納中國是“倫理本位”的社會，家庭倫理直接延續至國家層面，忠孝是最基本的為人準則，家庭是最基本的組織，缺乏權利觀念，國家與社會高度同構，中國社會力量的崛起大約是在近代社會，民間組織發展不成熟。最后，“志愿失靈”需要政府的引導和監督，志愿失靈是組織本身很難自我解決的缺陷。例如，“慈善不足，無法產生充足的、可靠的資源，來處理發達工業社會中的人類服務問題；慈善的特殊主義，志愿組織及其捐助人集中關注人口中的特殊他群體；慈善的家長式作風，不可避免地把界定社區需求的權力授予了那些控制著最重要資源的人；慈善的業余主義，用業余的方法處理人類的問題。”[6]對于民間組織的局限性，政府可以以其自身優勢彌補，“政府有潛力提供更為可靠的資源，可以在民主政治程序的基礎上，確立優先考慮的事情，可以通過建立權利而不是特權來部分抵消慈善制度的家長式作風，可以通過建立質量控制標準保證照顧的質量。”[6]所以，需要通過政府對民間組織的引導和監控來彌補民間組織的志愿失靈。

其次，民間組織具有實現目標的能力為必要條件。民間組織作為民間自發性組織，它存在的合理性必須以滿足公眾的需求為前提。民間組織要通過政府的“制度性選擇”進而實現與政府合作，必須具備一定的實現組織目標的能力，滿足民眾的需求。

評判民間是否具備有效提供公共服務能力，可通過衡量民間組織的“硬件”和“軟件”是否達標。民間組織的“硬件”標準包括：民間組織的規模、組織成員的數量等；“軟件”標準主要涉及民間組織的制度建設和策略選擇、制度體制完善程度、生存策略和實現組織目標的策略。民間組織如欲實現自身存續性和組織目標，取得政府和公民的信任，首先應具備一定規模、具備專業化的組織結構、吸納更多具有共同利益的成員的參與，之后才能夠受到政府政策和資金支持，更有能力解決公共服務供給過程中所遇困難。其次，提高組織結構的制度化水平，通過職權和職能的劃分，實現組織分工，相互協調以提高組織效率，規范組織和組織成員行為以提升組織的統一性和凝聚力。選擇有效汲取資源的策略是民間組織得以生存和實現整體目標的決定性因素，因此，民間組織亟須制定正確策略以擴大資金來源。一方面，要制訂合理目標，爭取政府的資助、民眾的募捐，同時要積極與企業、其他民間組織合作，獲取足夠的資金；另一方面，在制訂和執行組織目標過程中，要分清目標的主次緩急，使戰略目標符合民眾偏好，符合政府意愿，贏得民眾支持，減少目標實現過程中的阻力。

最后，政府購買公共服務為合理方式。政府向民間組織購買公共服務在當前中國已經開始興起，自2013年9月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發布以來，我國政府向社會組織購買服務得到了較快發展。政府向民間組織購買公共服務的主要目標有“一是向社會提供更多、更優質、更便捷的公共服務；二是創新公共服務和社會服務的供給模式，動員社會力量，提高公共服務的水平和效率；三是深化社會領域改革，推動政府職能轉變。”[7]政府與民間組織合作可以達到民眾、民間組織和政府互贏的理想結果。

其一，有益于滿足民眾的多方面、多層次偏好。由于社會地位、受教育程度、財富多寡、民族和性別等差別，社會中呈現出不同類別和不同層次的需求，民間組織在提供公共服務方面相比政府具有靈活性和專業性特點，能夠提供多樣、優質和便捷的公共服務，滿足民眾的多元需求。其二，有助于擴充民間組織資金來源，激發民間組織活力。一方面，采取競爭制，激發民間組織的活力，積極創新公共服務供給機制，提高公共服務質量；另一方面，民間組織可以以提供公共服務的方式，從政府部門獲取維續和運轉資金，以提高組織的可持續性。其三，有利于政府實現自身改革、機構精簡、職能轉變。政府將公共服務供給通過購買的方式外包給民間組織，政府從微觀的社會事務治理中解放出來，僅需宏觀層面對民間組織進行導引、調控和資金支持，實現精簡機構、職能轉變。

[1]中國共產黨十八大三中全會.關于全面深化改革若干重大問題的決定，2013.

[2]王名.走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2009，（3）.

[3]李樹林.推進國家治理體系與治理能力的現代化[J].內蒙古日報，2013，（11）.

[4] 王名.治理創新重在政社分開[J].人民論壇，2014，（10）.

[5]馬俊.治國與理財：公共預算與國家建設[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2011.

[6][美]萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京：商務印書館，2008.

[7]王思斌.警惕政府購買社會服務中的目標偏離[J].中國社會工作，2014，（22）.