張 明

（中國人民建設(shè)銀行 安徽省分行，合肥 230001）

國發(fā)43號文首次系統(tǒng)闡述了如何加強(qiáng)對地方性債務(wù)規(guī)范性管理，并且明確指出未來PPP模式將成為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險的重要渠道。但目前PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目貸款所依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)有待完善，相關(guān)流程尚在探索階段，各家商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目研究還很不成熟，此時如果盲目推進(jìn)，風(fēng)險隱患較大。從商業(yè)銀行經(jīng)營的安全性原則出發(fā)，信貸資產(chǎn)獲得收益的前提是必須要確保信貸資產(chǎn)的質(zhì)量，而決定信貸資產(chǎn)質(zhì)量的重要因素就是貸款的還款來源，所以在推進(jìn)PPP項(xiàng)目貸款時，必須要加強(qiáng)對項(xiàng)目還款來源分析，包括第一還款來源和第二還款來源。

一、第一還款來源

第一還款來源主要指貸款到期后用于歸還貸款的首要資金來源。根據(jù)國發(fā)[2014]43號、財(cái)金[2014]76號等文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流主要來源于政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目本身資產(chǎn)運(yùn)營收益及其他收益（各種補(bǔ)貼）等，所有這些構(gòu)成了PPP項(xiàng)目貸款的第一還款來源。

（一）政府付費(fèi)

政府付費(fèi)須經(jīng)本級人大決議納入每年本級政府一般性預(yù)算收入內(nèi)，政府付費(fèi)項(xiàng)目須力爭納入中央及省級PPP項(xiàng)目庫，收集省級主管部門和省財(cái)政部門關(guān)于該項(xiàng)目的書面評審報告，包括項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、融資方案、政府投入及支付方式等要素，綜合考慮公共服務(wù)需要、市（縣）財(cái)政承受能力、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、關(guān)鍵績效指標(biāo)及項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益等，須盡量明確在本級政府無法履約的情況下，政府付費(fèi)的履約責(zé)任和支付路徑。

本級政府主管部門必須與項(xiàng)目主體簽訂正式的政府購買服務(wù)協(xié)議，明確購買服務(wù)權(quán)利和責(zé)任，包括服務(wù)質(zhì)量要求、資產(chǎn)質(zhì)量維護(hù)要求、服務(wù)價格水平的確定和調(diào)節(jié)原則、項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓、移交、終止等，以保證政府付費(fèi)的合規(guī)合法性，合同文本可參照《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）所附的《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合作指南》。

（二）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)項(xiàng)目須審核賦予項(xiàng)目公司收費(fèi)的特許經(jīng)營權(quán)是否合法合規(guī)，通過審核本級政府特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，確保特許經(jīng)營項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。重點(diǎn)審核項(xiàng)目提出部門委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)出具的特許經(jīng)營項(xiàng)目的可行性評估報告，其中包括物有所值評估、可行性資金缺口補(bǔ)助、用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評估等。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性資金缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制，政府可以就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)。協(xié)議中須對協(xié)議履行、變更、終止、爭議解決有明確的解決方案，如出現(xiàn)不可抗力或政策法規(guī)等原因?qū)е率召M(fèi)中斷，須有明確的權(quán)責(zé)雙方利益補(bǔ)償方案等。

（三）項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營收益

項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營獲得的收益，包括經(jīng)營性收益，如自來水公司水費(fèi)、污水處理排污費(fèi)等，以及項(xiàng)目公司土地整理收益、經(jīng)營資產(chǎn)的物業(yè)費(fèi)等。水費(fèi)、排污費(fèi)、物業(yè)費(fèi)須明確該項(xiàng)收益合法性和穩(wěn)定性以及準(zhǔn)確預(yù)測收益的大小，如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中對資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的認(rèn)定，土地收益須履行相關(guān)土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)完備手續(xù)，確保土地收益真實(shí)有效。項(xiàng)目公司其他收益，如稅收返還、各項(xiàng)政策補(bǔ)貼等，須避免資金被截留或變相支用。所有項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營獲得收益須明確其資金流動路徑，可通過簽訂多方協(xié)議，使資金進(jìn)入項(xiàng)目公司監(jiān)管賬戶，確保資金的真實(shí)用途；同時，要在相關(guān)協(xié)議中明確項(xiàng)目還款來源資金的監(jiān)管要求，設(shè)定合適的還款周期，確保銀行債項(xiàng)能夠到期償還。

PPP項(xiàng)目貸款第一還款來源更多的是由以上幾類共同構(gòu)成的，在審核PPP項(xiàng)目貸款時，經(jīng)辦人員重點(diǎn)要審核特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、政府購買服務(wù)協(xié)議、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確保第一還款來源合法、有效、穩(wěn)定。

二、第二還款來源

第二還款來源是指在貸款到期后第一還款來源無法正常歸還貸款本息而確定的貸款資金還款來源，通常作為貸款主體的重要增信方式。歸納現(xiàn)有PPP項(xiàng)目貸款的第二還款來源，即抵押擔(dān)保方式，主要包括特許經(jīng)營權(quán)或應(yīng)收賬款質(zhì)押、第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等。

（一）收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押

PPP是指政府與社會資本合作，在合作中社會資本或項(xiàng)目公司會代為履行原有政府部分職能，所以在PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目中政府通常會授予社會資本或項(xiàng)目公司一定時期的特許經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)，來保證社會資本或項(xiàng)目公司正常履行職能。所以，PPP項(xiàng)目必須確保特許經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)合法合規(guī)，如道路通行收費(fèi)、污水處理收費(fèi)、自來水收費(fèi)等，依據(jù)銀行指定的有權(quán)評估機(jī)構(gòu)評估的價值，辦理PPP項(xiàng)目貸款特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)有權(quán)質(zhì)押機(jī)關(guān)登記手續(xù)（住建部門、人行等），確保銀行在行使處置權(quán)利時具有排他性（在銀團(tuán)貸款時，質(zhì)押方式須與銀團(tuán)總協(xié)議保持一致）。在部分PPP模式運(yùn)行的項(xiàng)目中，社會資本只參與項(xiàng)目的運(yùn)營、管理或維護(hù)，未形成資產(chǎn)所有權(quán)或收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，僅涉及政府購買行為形成的應(yīng)收賬款，如委托貸款或管理合同模式，須由銀行指定機(jī)構(gòu)科學(xué)評估應(yīng)收賬款價值，在人行系統(tǒng)中辦理足額有效質(zhì)押手續(xù)。

（二）第三方擔(dān)保

在PPP項(xiàng)目貸款中，會對項(xiàng)目主體中政府出資方和社會資本方有一定的準(zhǔn)入條件，在滿足各行基本條件后落實(shí)項(xiàng)目貸款抵押擔(dān)保方式時，要盡可能地爭取社會資本方本身、母公司或集團(tuán)擔(dān)保，且確保項(xiàng)目貸款擔(dān)保與項(xiàng)目公司成立時股東協(xié)議或章程、社會資本母公司或集團(tuán)決議不沖突。如果是政府出資方擔(dān)保，須綜合評估出資方整體實(shí)力，確保擔(dān)保足值有效；如為平臺公司、類平臺公司或政府擔(dān)保，須獲得有權(quán)機(jī)構(gòu)有效批復(fù)，且不能作為主要擔(dān)保方式。

（三）資產(chǎn)抵押

PPP項(xiàng)目貸款如果采用資產(chǎn)抵押方式，須審查資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等協(xié)議，確定資產(chǎn)能夠用來足值合規(guī)抵押，且需提前辦理相關(guān)抵押資產(chǎn)的各類保險。資產(chǎn)抵押擔(dān)保方式，在PPP項(xiàng)目貸款中較少，更多的是前面兩種組合出現(xiàn)。

PPP項(xiàng)目貸款被認(rèn)定為化解地方政府債務(wù)的重要渠道，如何推進(jìn)PPP項(xiàng)目貸款將成為地方政府即將要重點(diǎn)攻克的難題之一。其中最核心的環(huán)節(jié)就在于落實(shí)項(xiàng)目PPP項(xiàng)目貸款的還款來源。因?yàn)镻PP項(xiàng)目主體一定程度上是替代了部分融資平臺的職能，其推進(jìn)的項(xiàng)目通常為公益性或半公益性項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目的現(xiàn)金流無法覆蓋項(xiàng)目本身的營運(yùn)成本，政府采購服務(wù)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流構(gòu)成了PPP項(xiàng)目貸款的重要還款來源，如果政府采購費(fèi)用或其余還款來源無法落實(shí)，將造成PPP項(xiàng)目貸款債項(xiàng)懸空，形成信貸資產(chǎn)實(shí)質(zhì)風(fēng)險，所以必須要分析任何可能構(gòu)成PPP項(xiàng)目貸款的還款來源，充分揭示各個環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險。只有這樣，才能做好該類項(xiàng)目的風(fēng)險評估和預(yù)判，將風(fēng)險防控關(guān)口前置，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，在推進(jìn)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的同時，有效化解地方債務(wù)危局。