制度變遷視角下集體林權法律制度變革研究

王 佳

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080）

一、制度變遷理論

關于制度的起源和本質許多學者都探究、討論過。基于不同的視角，各個學者給出的制度的解釋也不盡相同。凡勃倫認為，制度實質就是人對社會關系和生活環境的一種本能的思維或心理反應。諾斯則從人自利性的角度分析，認為制度是人為了防止機會主義行為的發生而締結的契約。無論從什么角度來分析制度這一概念，其實我們都可以說制度揭示的是一種社會關系，是人們進行社會實踐的產物。所以馬克思認為，制度源于人生產活動中結成的生產關系，不同的生產資料所有制決定了制度的不同。制度的產生和發展都是客觀的，隨著歷史車輪的向前推進新制度必然取代舊制度。

但任何制度都不可能永遠處于最優狀態。隨著時間、空間的轉變，制度也必然的發生變化。在制度變遷過程中，主體是影響制度變化的重要因素，其決定著新制度的性質。代表先進生產力的主體是推動社會歷史進步以及新制度產生的力量。社會生產力與生產關系之間產生的矛盾推動了制度的變遷。當然，制度在受內因推動向前進步時，也必然受到其所處的外部環境的制約。所以，制度的變遷是內外因素共同作用的結果。制度變遷的方式也是多樣的，有時呈現出逐漸推進的漸進式變化，也有時表現為突發的激進型改變。但無論哪種形式都是從量變到質變的過程。

二、集體林權法律制度的變遷

我國集體林權制度的改革大致經歷了五個時期，在制度變遷的每個時期相應的集體林權法律制度也會隨之變化。在1949—1952年的土地改革時期，國家逐漸將封建半封建的土地所有制改為農民土地所有制。為了與當時的土地政策相適應，我國于1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》。農民按照法律規定分得了林地，并形成了“四權”統一的林地個人所有制。

從1953年開始中央倡導發展農業合作社并通過了《關于發展農業合作社的決議》，所以當時從事林業生產的農民一般以戶為單位，自愿組合成林業生產互助組。但山林所有權基本穩定不變，直至1956年《高級農業合作社示范章程》的頒布。其中明確規定，入社的農民必須把私有的土地轉為合作社集體所有，農民土地的處分權基本被剝奪。人民公社擁有了林地的所有權、使用權、收益權和處分權，山林由個人所有過渡到集體所有。

雖說1961年中共中央制定了《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》，并且國務院在1963年發布了《森林保護條例》，1967年中共中央、國務院頒布了《關于加強山林保護管理、制止破壞山林樹木的通知》，但面對這種所有制度轉變，相關配套的法律并沒有起到保護森林的作用，以致隨后林業發展建設受到重創。林權無法受到法律的保護導致各地哄搶山林，隨意砍伐林木的現象層出不窮，使我國林業資源遭受了巨大的損失。

為了改變林業發展面臨的困境，1981—1991年的10年間我國開始逐漸將原本屬于集體所有的林權制度轉為集體、個人混合所有，并于1981年頒布了《關于保護森林發展林業若干問題的決定》。在這個決定中確定了林業“三定”政策，農民對部分林地擁有了經營權。但得到林地經營權的農民并未對政策建立起足夠的信心，急于將分到手的林地變為私有，于是對林地上的林木進行了大規模的砍伐。為了遏制這種現象，中央出臺了“森林采伐限額制度”。

黨的十四大召開后，我國確立了社會主義市場經濟體制，這為林權的市場化運行提供了政策保障。為順應這個趨勢1998年我國對森林法進行了修正，修正后的森林法為深化林權改革，建立林權林地流轉制度提供了法律依據。目前全國各地從事林業生產的農民通過“確權到戶”獲得了屬于自身的林權，這進一步促進了集體林權自由轉讓。

通常制度的變遷模式有兩種分別是強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷通常是由政府引入實施的自上而下的變化。而誘致性則是一個人或一群人自發的從下而上的變化。從我國集體林權法律制度的變遷歷程中可以看出，每一階段的變化均是以政府為主的強制性變遷。改革的整體脈絡就是以政府為主導，農民為主體參加到改革過程中。而且在每次林權的變化過程中農民都是由政府主導，其行為只能受制于政府的導向。

穩定的林權制度能夠為從事林業生產的農民提供一個穩定的收益預期，從而對其產生激勵機制。而回顧我國的林權改革過程林權的所有者處于一種反復的、變化的狀態。從農民所有到集體所有然后又回到農民所有。制度的頻繁變化使得原本就不夠清晰的林權變得更加模糊。農民的林權總是處于變化的過程中，缺少穩定性導致其缺乏從事林業生產的積極性。農民不愿意也不敢冒險將精力和資金投入到長期的林業生產中，于是只能謀取短期的既得利益。而短期的經營行為在一定程度上會破壞森林資源，不利于森林整體功能的實現。

但在林權改革的整體進程中，林業三定政策還是為現在進行的林權改革搭建了基礎框架。在自留山的經營中，保持林權性質不變的前提下，林木歸個人所有。此時，林農就對林木享有了占有、使用、收益及處分的權利。而股份制合作經營則為林業生產帶來了大量的資金、技術方面的投入。農戶以及其他經營主體可以憑借自身擁有的資源按份入股，并且按股分紅。這為擁有林地卻無法經營的農民提供了一條便捷的道路。林權的交易流轉也充分盤活了林業經營。在林地所有權不變的情況下，林地的承包權、經營權、收益權分離，分屬于不同的主體。通過這些權利的快速流轉，可以盤活林業資源、擴大林業生產規模、增加農民收入，最終使林業得到長足的發展。

三、目前集體林權法律制度存在的問題及解決策略

制度若要達到最優的狀態就必須要考慮制度間的依存性。既要考慮單一制度中不同功能的相互依存性，也要注意整體制度結構中不同制度間的相互依存性。有效的制度變遷一定是所有的因素和制度全部合理的歸于一個框架內，且充分考慮了配套制度與主要制度的功能協調和邏輯統一，以發揮整體的最優功能。基于此理論，集體林權制度改革也是一個整體改革，若要達到目標也需要內部各個因素的協調統一。但目前我國集體林權制度改革中仍存在很多沒有相應法律依據的環節，需要通過健全法律制度來配合整體的改革。

首先林權主體在確權后仍不明確。農民通過確權這一過程獲得了抽象化的林權，但同時卻對擁有的資產無法進行經營和保護，由此也不會關心林地的生產和發展。在現行的法律制度下，個人和集體擁有的都是部分的林權，這就導致林權的流轉存在難度。流轉過程涉及到的程序和主體過多，需要耗費大量的時間，使流轉主體喪失信心。從而使新的林業生產主體無法進入林業生產活動中，造成資金、技術、人員等生產要素的缺失。現有稅收法律制度規定的稅費過重，也是降低農民受益和從事林業生產積極性的主要因素。由于林業產品收益率低，投資者就不愿意將資金投入生產周期長且風險較大的林業，長此以往勢必會阻礙林權的流轉。

完善森林采伐限額管理制度對拉動林業生產積極性有著重要的影響。森林具有生態、經濟和社會等多種效益。這些效益決定著林業經營具有利他性和外部性。也就是說，林業主體擁有的各種權利在行使時會受到社會因素的約束和國家的干預，經營主體不可能依據自己的意愿實現利益最大化。其中林木的采伐限額管理就是一個最為典型的例子。這一制度的產生有其合理、必然的原因，但事實證明其已經不適應現有的林業生產。現階段，林農收入的多元化結構決定了其不再只依靠砍伐林木獲得經濟收入。而且林農也清楚林木只有在最佳采伐期時進行采伐，才能實現經濟收益的最大化。所以放寬對林木采伐的限制，完善森林采伐限額管理制度就迫在眉切。

應該根據不同的區域，不同的種類來分別進行管理。對于商品林地采伐就可以根據農民的意愿隨申隨批。對已經成熟或過熟的人工用材林可以優先采伐。根據市場的變化來隨時調整年度采伐量。對商品林放松采伐管控的同時卻要加強生態公益林的采伐管理。特別對生態極為脆弱的地區要實行禁伐。但對林地環境較好的公益林可以準許有計劃的采伐，但要以促進森林生態功能和自我補償能力為目的。

另一需要關注并完善的法律制度就是林業稅費制度。由于諸多方面的原因，使從事林業生產的農民背負了過重的稅費負擔。除正常的稅費負擔之外，一些巧立名目的費用也被強加在了林農身上。林業稅費有其合理的存在原因。因森林具有的外部性特點，國家才對林木的采伐實施采伐管理制度。而林業稅費也正是對因采伐而喪失的森林外部性的補償。于是林業稅費制度和采伐管理制度形成了互補。但林權改革最終的目的就是使農民的收入能夠提高，所以必須將不合理的稅費去除。

所以，要規范整理林業稅目，取消對林農不合理的稅費。除國家規定的涉林稅費之外，各地自行設立的一律取消，繼續穩步推進對林業稅收的減免政策的實施。對現有的林業機構進行改革和調整，以降低林業的運行成本，提高效率，提高林業單位為林業生產經營提供服務的能力和效率。

人是推進改革的主要力量，所以，最后還應從人員入手，提高林地管理者的法制意識和對林業法律法規認知程度，減少地方政府對林地管控的行政干預，避免為了地方引進招商項目而對林地的破壞。健全征占用林地管理制度，建立林地征用預審制度，使林業部門參與到工程建設用林地計劃的編制和審批活動中。在立法和執法上不斷完善林地的保護與管理。

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