土地市場運行狀況對地方財政的影響
——以安徽省為例

李少林

（中國人民銀行黃山支行，安徽 黃山 242700）

土地市場運行狀況對地方財政的影響
——以安徽省為例

李少林

（中國人民銀行黃山支行，安徽 黃山 242700）

我國政府從1987年開始采用土地有償使用制度，經過20多年土地市場的發展，土地市場運行的財政收入效應越來越顯著，“土地財政”現象越來越多地引起社會各界的關注。本文以安徽為例通過分析土地市場運行對地方財政的影響，發現地方財政對土地財政有較高的依賴性，并且在發展工業過程中對土地稅收也有較高的依賴性。

土地市場；地方財政；政府性債務

2000年以來，隨著土地價格走高，土地市場對地方財政貢獻越來越大。國內相關文獻對土地市場與財政關系進行了深入研究，蔣省三指出“政府財政預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入”，蘇明將土地財政收入分為租、稅費三部分。但這些研究缺乏土地市場運行狀況與地方財政、土地財政與經濟增長及地方財政之間關系的研究。

1　土地市場運行影響地方財政的路徑

1.1土地市場運行影響地方財政的主要內容

土地是一種特殊商品，土地市場是人們進行土地權利交易所形成的相互關系，市場的交易行為在受國家和地方政府各項政策限制。從1989年起，國務院規定，國有土地使用權有償出讓收入必須上繳財政，2004年8月31日后經營性土地使用權出讓全部實行公開招標、拍賣、掛牌等市場化方式。2007年以后，中國土地相關收入全部納入財政預算管理。故此，土地市場交易中的相關稅費直接增加地方財政收入，并隨著土地市場運行波動影響程度出現變化。

1.2土地市場主要影響地方財政路徑

首先，與土地運行有關的稅收。從土地開發利用、保有、取得和轉讓4個環節的稅制安排看，主要是通過土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、房地產稅、城鎮土地使用稅，同時開發企業和建設企業還應繳納營業稅及附加、所得稅，從業人員的個人所得稅。其中，對房地產轉讓的個人所得稅征收，很多城市一直以來實行免征或優惠稅率，印花稅具體區別到土地交易后規模很小，且數據統計上也不易區分，因此在研究當中可暫時忽略。

其次，與土地運行有關的非稅費用。主要包括兩個方面：地租性收入和行政性收費性收入。中國是土地公有制國家，按照現行法律法規的規定，政府向一級市場投放市場用地，必須采取有償方式，形式主要有土地出讓收入、土地劃撥收入、土地年租金和國有土地使用權作價出資入股后的分紅或股利收入。與土地相關的收費主要是耕地開墾費和新增建設用地有償使用費等。

最后，引致預算收入。政府運用土地政策，培育財源進而在長期內增加預算收入，主要有兩個方面舉措：一是在招商引資中，特別是對工業企業給予土地優惠，低成本的土地和土地易被銀行抵押，拉動企業效益培育長期財源；二是用土地進行融資發展城市建設。通過土地收益權質押等融資，獲取銀行信貸資金進行基礎設施建設，加快完善城市基礎設施建設，完善城市承載功能；同時，又能拉動投資和消費需求，帶動地方經濟增長和社會事業發展。

1.3分析框架

首先，定性和定量分析土地市場運行狀況與地方財政之間的關系；其次，定性和定量分析土地相關收入與地方財政以及與經濟發展之間的關系。

本文主要通過以房地產市場運行狀況分析代替二級土地市場運行狀況分析，分析土地市場運行狀況對公共預算收支的影響。并且在二級市場上，房地產業是土地交易各種費用的最終承擔者，同時，房地產開發性質的土地出讓方式較為成熟和規范，優惠政策較少，房地產企業土地購置費代替土地運行非稅費用指標。

2　土地市場運行影響財政收支的實證分析——以安徽省為例

本文以下數據選取中國統計局網站或根據選取的數據自行加工，由于房地產企業數據從2000年起開始收錄，部分數據2014年不能獲取，因此選取2000年至2013年為本文的分析區間。

2.1土地市場快速擴張拉動財政收支膨脹

2000年以來，房地產開發企業購置土地從641.3萬平方米快速增至2 760.18萬平方米（見圖1），短短13年間增長了11.69倍，年均增長22.74%，是同期GDP增長速度的2倍。同期，商品房銷售面積也增長了4.3倍。商品房市場快速發展拉動了同期間財政收支的快速上升（見圖1）。利用Excel計算的一般財政收入與房地產企業購買土地面積的、商品房銷售面積相關度分別高達0.963、0.955。從房地產所繳納的稅收來看，僅營業稅及附加一項就從2000年的3.82億元激增到2013年的203.64億元，13年間增長了53.31倍，占地方一般預算收入的比重也從2.14%上升到近10%。

圖1　2000-2013年二級市場周圍土地面積與銷售面積收入分布圖

2.2源自土地市場運行的預算收入構成地方財政收入的主體

2.2.1土地購置費用規模大

用于房地產開發的土地交易資金占土地市場運行非稅、基金類預算收入的重要部分，2013年全省房地產企業用于購置土地的支出達651.48億元，是2002年21.08倍，是房地少企業營業稅和所得稅繳納額的2.6倍。

2.2.2一般預算收入嚴重依賴土地市場稅收

2000年以來，房地產稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、土地使用稅、房地產業和建筑業營業稅、所得稅快速增長（見表1），上述稅收總和從2000年28.37億元上升到2013年的884.05億元，增長了31.16倍。隨著土地稅收的快速增長，土地稅收在地方預算收入中的占比逐漸攀升，2000年時僅占地方一般預算收入的15.87%，到2013年已上升到42.6%，地方預算收入對土地稅收的依賴程度也越來越嚴重。地方稅收入對土地稅收的依賴更加嚴重，2009年以來，土地稅收在地方稅收中的比重持續保持在50%，2013年甚至高達58.15%。各年度土地稅收增加對地方稅收和一般預算收入增長貢獻率波動比較大，除個別年度外土地稅收增長貢獻占到地方稅收增長的一半，特別是近年來經濟下行壓力增大，地方財政依賴土地市場的情況更加突出，2012年和2013年土地市場稅收增加分別對當年地方稅收收入增加貢獻率達到64.87%、88.89%。

2.2.3地方政府性債務依賴土地

根據安徽省審計廳2014年發布的《安徽省政府性債務審計結果公告》顯示，全省2012年底政府性銀行負債1 294.12億元，其中政府承諾以土地出讓收入償還的銀行貸款有901.99億元，占政府性負債的36.21%。

表1　2000-2013年土地市場稅收表

2.2.4土地市場與工業發展相互促進，但工業發展促進稅收增長不顯著

選取2000-2013年工業增加值作為工業發展代表性指標、土地稅收和地方稅收指標，經Schwarz檢驗上述指標時間序列2階平穩。然后對土地稅收、地方稅收分別與工業發展是否具有Granger因果進行檢驗，其中工業發展與土地稅收、土地稅收與工業發展在滯后2階下通過了檢驗（見表2），然而地方稅收與工業發展、工業發展與地方稅收沒通過檢驗，表2列出了滯后2階的檢驗結果。檢驗結果說明，地方政府因土地市場運行發展增大財政實力，進而加大了支持工業發展，工業發展也進一步強化土地稅收給予支撐；而工業發展對地方稅收貢獻不足，支持工業發展的財政政策績效不顯著。

表2　土地稅收、地方稅收與工業發展的格蘭杰檢驗情況

3　政策建議

第一，進一步深化財稅體制改革，降低財政收支對土地市場運行的依賴，降低財政收入波動。針對目前地方政府對土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應對償還債務壓力，政府在推動“土地財政”轉型的過程中，要統籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉型。從增強經濟深入改革和完善我國財政分權制度，保證地方財政事權與財權的匹配。通過合理規范地方政府財權和事權的統一，賦予地方政府合理的財政權，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。

第二，改變粗放式招商引資，提高財政政策績效。粗放式招商引資扭曲了市場資源要素價格，增大了政府間稅收競爭成本，不利于地方經濟發展和長期財源的培植。除統籌考慮招商的就業、資源優勢等特殊目標外，應提高引入資金稅收貢獻率的考核比重。

第三，妥善處理地方政府性債務。未來幾年是政府性貸款集中還貸期，在當前房地產遭到嚴控的形勢下，政府還貸資金來源面臨很大挑戰。除對部分政府債務進行債券置換外，還要嚴控新增政府性債務，對能否按到期償還存在不確定性的負債，要及時建立償債基金。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.094

F301；F812.41

A

1673-0194（2015）20-0119-02

2015-07-28