廢止食鹽專營制度引關注

◆本刊記者 馬昊楠

我國2700年食鹽專營史回顧

日前，工業和信息化部表示，有關部門正加緊研究制定推動鹽業體制改革方案，鹽業體制改革總的方向是政企分開，取消食鹽專營。這也是政府部門第一次對“取消食鹽專營”的傳聞加以確認，這一消息一時間引起了人們的廣泛關注，究竟為何在尋常百姓眼中看似最簡單不過的鹽一直實行專營制度？食鹽專營制度始于何時，為何沿用至今？記者將為您講述食鹽專營的種種過往。

專營歷史從奴隸制社會開始

專營制度，在中國古代往往被稱為“禁榷”。禁榷制度是中國古代經濟立法最重要的內容之一，是國家控制工商業的最主要的法律工具。利用這一法律制度，國家得以壟斷一些日常工商用品的生產、銷售，從而獲取高額利潤。其中鹽是中國古代專賣立法的主要對象。

在中國古代，專營是增加國家財政收入的重要手段之一。食鹽專賣最先開始于春秋戰國時期的齊國。當時，齊桓公任用管仲輔佐朝政，為使朝廷財政充裕，首先實行了“官山海”。管仲提出“海王之國，謹正鹽莢”，“通東萊之鹽，而官出之”。意思就是食鹽收歸國家專賣，利潤收歸國家。當時的做法可以理解為：民制與官制相結合，農閑時由農民制鹽，官府包收、儲存；農忙時農民轉入農業生產，官府將鹽運至不產鹽的地區和國家銷售，獲利豐厚。春秋時期的專賣，以齊國管仲施行的最為徹底，最為有效。通過食鹽的專賣制度，國家可以掌握并控制百姓的日常所需，同時還使朝廷的財政收入有可靠穩定的來源，也打擊了一些不法商人投機倒把的活動，齊國也因此有了稱霸天下的財力資本。

在之后的一段時間里，食鹽的專營制度逐漸開始轉變為各諸侯國的一項重要國策。在秦朝統一六國前，當時地處西方的秦國就已經對食鹽實行了國營專賣。在秦國鹽業發達的地區，已設有專門機構和官員，負責管理鹽的生產和銷售。后世西漢桓寬編著的《鹽鐵論》中記載：“外設百倍之利，收山澤之稅。國富民強，器械完飾，蓄積有余，是以征敵伐國，攘地斥境，不賦百姓而師以贍，故用不竭而民不知，地盡西河而民不苦。”食鹽的專賣稅收，成為秦國經濟收入的重要來源之一。正是由于秦國在商鞅變法后就把食鹽經營掌握在君王手中，所以才逐步繁榮強大，最終消滅了六國而統一天下。

西漢時期，由于多次大規模地征討匈奴，軍費開支浩繁，加上天災接連不斷，致使百姓四處流亡，國庫空虛，財政入不敷出，朝廷不得已向豪富借貸。《漢書》中記載：“富商大賈，冶鑄鬻鹽，財或累萬金，而不左公家之急，黎民重困。”在這種情形下，元狩三年，御史大夫張湯“承上旨”，請求“籠天下鹽鐵”。漢武帝于是起用鹽鐵大商出身的孔僅等人，于元狩四年對鹽實行專賣。漢代鹽專賣是不完全的專賣形式，采用民制、官收、官運、官銷的辦法，即由官府招募勞動力，發給煮鹽工具，勞動者自費制鹽，產出之鹽由官府定價收購、運輸、組織銷售，國家獲取鹽利收入。為利用原有制鹽者所長，漢代在主要產鹽區多任用鹽專賣者為鹽官，掌握鹽的生產運銷等。

時至唐玄宗開元元年，國家開始設立官吏對食鹽實行私營官課，征稅較輕。天寶至德年間，每斗鹽征稅10 錢。唐肅宗時期，對鹽實行專賣制度。乾元元年，當時的鹽鐵鑄錢使第五琦作榷鹽法，其中規定，所有食鹽產地，都設置專門機構，產地生產的食鹽，都統一由官府收購，禁止私自販賣。唐肅宗寶應元年，劉晏在榷鹽法的基礎上，創立就場征稅的專賣制度。劉晏認為，榷鹽法實行的官收、官運、官銷的做法，會導致官員過多，容易產生一些隱患，而就場征稅，是在產鹽地區設置專管鹽政的官員，負責收購鹽戶生產的食鹽，之后將收購的食鹽分賣給鹽商，由鹽商販賣到各地。此外，除產鹽地區外，朝廷機構內不再設立相關官員，他認為這種專賣制度，可以鼓勵食鹽自由運銷，減輕費用。

宋代的食鹽專賣制度有兩種形式，一是禁榷法，二是通商法。禁榷法是國家控制鹽的產供銷，實行全部專賣，主要有官賣、計口授鹽、計稅敷鹽、計產敷鹽、常平鹽等類型。其中，官賣是宋初實行的由官府設立機構，組織鹽的流通。其方法是民制或官制、官收、官運和官賣，就是國家對鹽實行壟斷經營，以獲取購銷差價。這種方法流弊很大，一是對民制鹽的收購過程中，壓質壓價，導致鹽戶苦不堪言。二是在運輸過程中，役使衙前及民戶主運，因此而役死者，每年不在少數。三是銷售過程中，鹽吏從中作弊，常在鹽中雜以硝堿而中飽私囊。四是質次價高，從中漁利。因為此種方法常常造成鹽利不足以供國家急需，故時行時止。通商法是國家將鹽售與商人，寓稅于價，然后由商人在指定地區運銷，實行局部專賣，主要有入中折中法、錢鹽法、鈔鹽法、引法等類型。

明朝初年，為了解決軍費急需，對鹽采取課稅政策，設置鹽稅機構和官員，進行征稅，稅率取二十分之一。明太祖統一全國后，改由國家專賣。國家對食鹽征稅，采用多種制度。例如，計口配鹽法，始于洪武三年，令民在河南開封等處輸米，以供軍食，官府經鹽以償其價。每戶大口給鹽一斤，小口給大口的一半，輸米的多少，按地理位置遠近定等差。此外，還有開中法、引岸法等。

清代的食鹽專營制度主要是沿襲明代制度，其鹽法有官督商辦、官督商銷、官運商銷、商運商銷、商運民銷、民運民銷、官督民銷七種形式。其主要形式是官督商銷，系由經官府特許的鹽商向官府領取引票，按引購鹽，在指定地區販賣，即引岸制。其做法是，許民制鹽，制成后賣給場商，場商將收買的鹽存到鹽垣或鹽坨以備賣給運商，運商取得鹽引后，到指定區域販買，并在鹽政管理機構的綱冊上登記在案，實質上取得了永久的販賣權，可以繼承。

清代后期，清政府通過擴大鹽的專賣及加重鹽稅稅賦，使得鹽稅稅額猛增，以挽救日益危機的國家財政。其具體做法是，改引行票，即清政府于引商之外，又準許票商存在。引商票商均為特許的鹽業專賣商，他們都要經政府批準，定期納稅，按劃分范圍銷鹽。引商戶數基本固定，世代為業，票商則無論何人，經批準交納鹽課即可領票運鹽販賣，引商必須照額運銷，應納鹽課必須按年交足，否則官府即將該引商革退，另募接任，因而引商都是一些富商巨賈。引商必須嚴格在規定的區域內運銷，而票商則是凡行鹽引地界內均可販運，經營地界較廣，引商只納鹽課，不抽厘金，票商則兩者都需繳納。

北洋政府的鹽稅基本沿襲清制，繼續實行“引岸制”。鹽務管理極不統一，鹽稅征收各省為政，稅額相差懸殊，稅額稅率全國多達700 多個，且管理不嚴多有漏欠，提用鹽稅稅款聽任各省隨意挪用。為改變這種局面，北洋政府于1913 年整頓鹽務，公布鹽稅條例，廢除“引岸制”，改為自由貿易，實行就場征收，先征稅后放鹽，并實行全國統一稅率，規定每百斤課稅2.5 元,同時取消各種鹽稅附加。但各省并未遵行，仍照行“引岸制”,以致鹽務管理和鹽稅制度更為混亂。鹽稅正稅與附加稅的苛重導致官鹽價格猛漲，國人被迫改用私鹽，其結果導致官鹽銷售下降，影響政府鹽稅收入，于是北洋政府設置警察緝查私鹽，但仍未能根本消除私鹽。國民政府統治時期的鹽稅包括鹽稅正稅收入、食鹽專賣收入和食鹽附加稅收入。鹽稅是國民政府的重要財源，在稅收收入中占相當大的比重，國民政府多次整理鹽務，改革稅制，以確保鹽稅收入。

因為食鹽是百姓日常生活中的必需品，而在中國古代，食鹽又被歷朝歷代的統治階層所把持，導致食鹽的利潤極大，因此，在歷史上便出現了這樣一個群體——私鹽販子，這一群體覆蓋了社會的各個階層，上至朝廷官員，下至商人百姓。其中以官員貴族階層涉足私鹽危害最大，這些人家境殷實，又與朝廷官員往來密切，利用這些關系，私鹽的利潤可謂唾手可得。鹽政官員的腐敗和古時繁重的苛捐雜稅，也逼得部分處于社會底層的窮苦百姓加入到了販賣私鹽的隊伍之中。由于在我國古代，販賣私鹽屬于重罪，因此，一些有實力的私鹽販子也會形成武裝組織，以武力對抗朝廷。在這些私鹽販子中，以唐朝末年的黃巢“事業”做得最大，從最初只是販賣私鹽的小首領，逐步成為農民起義軍領袖，而后率眾攻陷洛陽、長安，自立為帝，并留有詩文“待到秋來九月八，我花開后百花殺。沖天香陣透長安，滿城盡帶黃金甲”。

新中國的食鹽專營制度

新中國成立后，繼續實行食鹽專營制度。分為鹽務、鹽業兩個系統，鹽務指地方各級鹽務管理局，鹽業指從中國鹽業總公司到地方各級鹽業公司。中國鹽業總公司為鹽業系統中最高機構，中央未設獨立的鹽務機構。地方有各省（直轄市、自治區）級、市級、縣級鹽務、鹽業系統。地方各級鹽務管理局和鹽業公司，掌握計劃調撥、市場監管權、食鹽經營權，形成了食鹽的封閉流通體系。食鹽生產企業必須經省鹽務局分配生產計劃，產品不得自主進入市場。

在改革開放前，食鹽的經營管理總體是在社會主義計劃經濟體制下，由各級政府統一管理，國營企業批發銷售，個體商業與集體商業零售經營。

為實現“2000 年消除碘缺乏病”的目標，盡快普及碘鹽，國務院于1994 年發文再次強調對食鹽實行專營，同年，出臺《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》。1996 年5 月，國務院頒布《食鹽專營辦法》，對食鹽產銷采取國家指令性計劃管理，對食鹽價格采取政府定價，此后中國食鹽專營的法律依據均源于此。隨后，各地方根據實際情況紛紛出臺鹽業管理條例，鹽務、鹽業系統由此繼續維持食鹽專營制度。依據《食鹽專營辦法》，2006 年4 月28 日國家發布并實施《食鹽專營許可證管理辦法》，此辦法的核心內容是對食鹽專營許可證進行管理，并且明確國家發改委作為國務院鹽業主管機構，負責食鹽專營許可證的審批、發放、監督管理工作。

2014 年4 月21 日， 國 家 發 改 委2014 年第10 號令公布，決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執行。但《食鹽專營許可證管理辦法》廢止不等于廢止食鹽專營制度。2014 年10月29 日，中國鹽業協會第七屆會員代表大會上披露，鹽業體制改革方案已經在國家發改委主任辦公會議上通過，并且已經完成各部委意見征求，預計2016 年將廢止食鹽專營制度，2017 年起全面按新方案實行，中國延續2700 多年的食鹽專營制度將成為歷史。

常見鹽的種類

礦鹽：鹽礦開采來的鹽，如沙漠里的巖鹽，四川的川鹽。礦鹽含有豐富的礦物質，井礦鹽的制作過程就是溶解、再結晶的過程，整個過程比較簡單，人為干涉環節很少，因此生產出來的鹽環保、健康。

海鹽：海鹽是由海水蒸發結晶產的鹽,海鹽當中也含有鉀、鐵和銅等物質，礦物質可以幫助身體更好調節水分，同時讓身體內的酸堿度達到平衡，也可以減少身體內的各種不良反應。

湖鹽：從鹽湖中直接采出的鹽和以鹽湖鹵水為原料在鹽田中曬制而成的鹽。生產歷史悠久，凡已形成石鹽礦床并賦存豐富晶間鹵水的鹽湖，可直接開采石鹽。未形成石鹽礦床或石鹽沉積很少的鹽湖，需在湖邊修筑鹽田，引入湖中鹵水，日曬成鹽。