國企改革不是要讓國企消亡

文/趙昌文

趙昌文國務院發展研究中心產業研究部部長。

在中國這樣一個社會主義市場經濟國家，國有企業仍然是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量。

國企改革的目標和方向問題

關于國企改革的目標和方向問題，以前分歧比較大，現在無論是理論界還是決策層都對這個問題有了越來越明確的意見。在中國這樣一個社會主義市場經濟國家，國有企業仍然是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量。基于這樣一個認識，國企改革的目標還是很清楚的，就是要在堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟方向的前提下來推進。

過去大家爭論很多的國企先做大還是先做強問題將不再是問題。應該說現在的主要目標首先是做強、做優，然后是做大，然后是提高國有經濟的活力、控制力、影響力以及抗風險能力。這四個 “力”實際上是國企改革下一步非常重要的目標。

國企分類問題

分類問題過去也是長期困擾國企改革的問題。我們有15萬家國有企業，類型多樣，既有公益性的，也有市場化程度很高的。在一個公司比如中石油內部，大家覺得它既有具備自然壟斷特點的管網業務，也有行政壟斷的上游勘探開發業務，還有市場化程度很高的煉油和下游零售業務。它應該分到哪一類，這其實是個很復雜的問題。

OECD國家的國企基本上分為兩類：一類就是叫商業性國有企業，也就是有商業目標的國有企業；另外一類就是公益性的國有企業。現在29個OECD國家加起來有3萬億歐元的國有資產，提供900萬人的就業，地位還是很重要的。這些國有資產基本上分布在四大領域：第一類是基礎產業領域，像鐵路、交通、電信、能源；第二類公共服務領域；第三類是金融；第四類是教育。

對國有企業下一步的分類改革，有越來越多的共識。第一類就是借鑒OECD的經驗，叫商業性國企，要推進股份制改造，包括整體上市。第二類就是公益性的國企，要加強內部治理結構，盡可能降低運營成本，提高效率。第三類是自然壟斷型國企，要"政企分開、政資分開、特許經營、政府監管"。

在分類改革里面，一定要把所有制改革與產業重組結合起來。我們現在面臨的一個主要問題是國有資產大量分布在重化工行業，而這些行業的產能過剩問題非常嚴重，投資收益率非常低。如果沒有大的產業重組，僅僅是所有制改革，未來三五年后，不管治理機構有多么好，恐怕仍然很難改變行業平均收益下降的問題。

國有資本管理體制問題

這是前一段時間爭議最大的問題。最近越來越多的形成了共識，就是還要基于2003年形成的國有資本管理體制來推進新的國有資本管理架構，不能另起爐灶，否則代價非常大。2003年成立國資委目的是解決以前的九龍治水問題，當時不同的政府部門都有管企業的權利，但又都經常不管，出現的問題是比較亂、比較散、權力不集中。成立國資委管人、管事、管資產以后，很多方面有很大的變化，問題就是管得過多、過細、過死甚至過濫。

但是，沒有一個國家像中國有這么多的國有企業，有這么大量的國有資產，面對這么復雜的問題。所以比較穩妥的改革方案就是在現有國資管理體制的基礎上進一步完善。十八屆三中全會提出“以管資本為主，加強國有資產監管，改組一些國有企業成立國有資本投資公司，并且新組建一些國有資本運營公司”。對這幾句話，各有各的理解。

不管過去的試點怎么樣，越來越多的一個共識就是這兩類公司一定不能是在國資委和國有企業中間的一個層次，否則就是第二國資委，對于改變目前國有企業存在的矛盾是沒有任何益處。我個人的看法是，在新的國資管理體制框架下，這兩類公司更多的是市場化的出資人，而國資委是代表國家的出資人。有兩種可能的模式，一種就是國家直接授權這兩類公司作為國有企業的出資人，還有一類就是國資委作為出資人代表，然后授權這兩類公司做出資人。

這兩類公司有一個基本前提，也就是他們不能成為直接的生產經營主體，否則就和現在國有企業的母公司沒有任何區別。他們主要是做股權或資本管理，通過股權的進退、資本的流動，來實現價值的保值增值。將來國有資本布局的結構調整，不是體現為讓某個企業死掉，而是體現為股東的進退。

國企的公司治理結構和激勵問題

過去大家沒有關注這些問題，其實不是沒有分歧，而是大家的分歧集中在頂層。現在到基層了，這方面的分歧就會越來越多，國有企業的公司治理結構和激勵機制問題就變得至關重要。其中一個就是董事會問題。現代企業制度的核心就是董事會制度。現在面臨的問題是董事會怎么和黨組織很好的協調。另一個問題就是上級公司和下級公司之間的關系怎么處理。第三個就是員工持股和高管持股問題。

在這些方面，應該說也是越來越多地達成共識。比如說允許將部分國有資本轉化為優先股，比如說可以在一些企業里面探索實行員工持股。在混合所有制企業，特別是在人力資本和技術要素貢獻占比較高的由科研院所轉制形成的國有企業，有條件最先實行員工持股和高管持股問題。

地方國企的改革問題

大量的國有企業是地方國企。從數量上來看，地方國企是國企的多數，加起來占70%；從營業收入來看，央企大概占60%，地方國企占40%。三中全會開完以后，各個地方都出臺了一些辦法，但是等待觀望的現象還比較多，創新很不夠。要提醒大家關注的問題是，地方國企從2013年開始，效益下降得非常明顯。在每年兩萬多億的國有企業利潤里面，地方國企的比例本來就少，這兩年又下降得很厲害。

因此出現的一個新情況就是地方國企的改革任務和中央國企的改革任務不大一樣。地方國企改革要和地方債務的化解、投融資平臺的清理、財稅體制等很多問題結合起來。