環京津貧困帶農業與旅游業融合互動發展研究

王淑娟　周麗娜　李誠

摘要：從生態視角規劃了環京津貧困帶農業與休閑旅游業發展，構建了環京津貧困帶旅游扶貧開發、生態補償、區域合作機制，以促進區域協調發展和京津周邊地區繁榮穩定。

關鍵詞：環京津；貧困帶；農業；旅游業；生態補償機制

中圖分類號：F3；F592.7 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）19-4916-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.19.066

Abstract：From the ecological perspective， the development of agriculture and ecological leisure tourism in poverty belt around Beijing and Tianjin was planned， thus corresponding mechanisms of the pro-poor tourism development， ecological compensation and regional cooperation in poverty belt around Beijing and Tianjin were constructed，so as to promote the regional coordinated development， the prosperity and stability for areas around Beijing and Tianjin.

Key words：around Beijing and Tianjin； poverty belt； agriculture； tourism； ecological compensation mechanism

早在20世紀80年代京津冀就提出區域旅游合作，雖然一直被提及，但并未進入實質操作層面。2014年，京津冀協同發展上升到國家重大戰略高度，通過優勢互補、互利共贏，大力推進區域生產力布局調整和產業結構優化升級，京津冀一體化進程加速推進，為發揮河北區位和資源環境優勢、承接京津地區產業轉移、促進特色優勢產業發展提供了歷史機遇。京津冀3個行政區地理關系特殊，京津都是特大城市，特別是北京作為首都城市，長期以來的“空吸效應”使河北省優質的資源流向了該市，城市對周邊鄉村的吸附效應大于輻射效應，城市的發展進一步加劇了其與周邊地區的差距，城鄉區域發展落差大，城鄉二元結構矛盾突出。正如專家所言，這里有國家最高端的城市北京、天津，有國家的核心經濟活動，有大量的核心創新資源，但同時又環繞著一個發展遲緩的貧困帶[1]。

從表1可以看出，近3年來京津冀人均GDP呈穩定增長趨勢，但是河北省增幅較緩。尤其是2014年，人均GDP較2013年僅增長約3.4%，是北京人均GDP的39.99%，是天津的37.77%，經濟增長未能完成預期目標。人均GDP距離周邊京津地區差距過大，除去河北省化解過剩產能、治理大氣污染力度加大因素外，最重要的原因是河北省還存在39個貧困縣870萬貧困人口，這些貧困縣有24個環京津，環京津貧困帶的存在對京津形成環狀包圍態勢（圖1）。京津外圍大面積貧困帶的存在是一個客觀而嚴峻的現實[2]，并且已成為京津冀協同發展的瓶頸。

1 環京津貧困帶農業和旅游業發展的困境分析

1.1 生態區位制約地區農業發展

在京津冀協同發展中，由于河北是京津地區發展的廣闊腹地，是京津資源的供給者，是京津發展的重要依托，承擔著京津風沙治理、退牧還草、濕地保護、水源涵養等生態建設任務，生態建設任務重，環境保護要求高，尤其是環京津貧困帶的主體張承地區是京津發展的天然生態屏障。長期以來，為保證京津城市的發展和環境質量，環京津地區的農業發展選擇被限制。為保護官廳和密云水庫的水質不受污染，張家口市先后關停了上千家企業，紡織工業全部被叫停，位于唐山遷西和寬城交界的潘家口水庫及遷西大黑汀水庫附近的居民也因兩地是天津市的生活用水水源供給地而被限制發展養殖業。為了更有效地治理北京、天津等城市的春季沙塵暴，要求河北區域內大范圍封山育林，當地農民賴以增收的畜牧業嚴重滑坡。赤城縣在“生態工程”實施前，畜牧業是全縣的主導產業，牲畜存欄量達100多萬只，現在牲畜存欄量不足20萬只。由于北京81%的用水、天津93%的用水都來自河北，為給京津提供充足和清潔的水資源，不斷提高水源保護標準，國家不允許上游新建蓄水設施，嚴格控制高耗水農業，造成河北許多農田嚴重干旱，影響到農民收成。環京津24個貧困縣由于處于北京的上風上水，為確保京津的環境質量和水源質量，在京津冀協同發展中，這24個貧困縣農業發展過程中應定位于第三產業，特別是要大力發展鄉村休閑農業。以此為契機，開發利用農村旅游資源，調整和優化農業結構，拓寬農業功能，延長農業產業鏈，為貧困地區農業發展尋求新出路。

1.2 行政區劃阻礙區域內旅游協同發展

環京津貧困帶24個縣分屬張家口、承德、保定3市，行政區劃造成的地方利益分割制約了生產要素的自由流動。在政府主導型經濟條件下，地方政府作為地方利益的代表，一方面固然調動了地方官員的積極性，但另一方面也造成市場交易環境的混亂和規則的不統一，有礙于區域內統一的信息和市場的形成。區域內不僅是3個城市之間競爭，而且還要與北京、天津爭奪客源，結果是在京津冀各自為政下，優勢無法互補，劣勢無法克服，旅游資源浪費嚴重，無法形成合力協同發展。

2014年4月京津兩地休閑農業協會簽訂了休閑農業《合作框架協議》，其目的是以兩市聯動發展帶動河北省周邊休閑農業發展。但是出于本地利益最大化考慮，行政區域的劃分使得各省市政府在制定休閑農業旅游發展政策時，還是會保護本區域內發展較為脆弱的休閑農業，防止外部效率更高、更有吸引力的同類旅游產品占據市場份額，影響本區域旅游收入。因此以鄉村休閑旅游發展帶動環京津貧困帶農業轉型，搞活農村經濟，真正打破行政區劃壁壘，協同發展尤為重要。

1.3 區域內同質性旅游資源的空間競爭

環京津貧困帶區域存在很大一部分同類旅游資源，且貧困縣區與旅游資源富集縣區的資源吻合度高達80%，屬于旅游資源非優區[3]，尤其是皇家遺跡旅游資源、長城文化旅游資源、草原旅游資源、冰雪旅游資源。旅游資源的替代性是指同類旅游資源之間的空間相互作用，同一類型的資源個體在同一地域出現時，它們個體之間會產生空間競爭、分流客源，從而使各自吸引力相互抑制，表現為級別高、吸引力大的個體抑制級別低、吸引力小的個體[4]。

由圖2可知，若兩城市規模勢均力敵并且不存在任何形式的阻礙區域經濟的因素，則兩城市都會通過一定的方式盡量提高自身的效用水平，在此過程中，將會選擇與另外一個城市合作；但在行政因素作用下兩個城市在相互作用過程中往往會出現一個城市“襲奪”另一個城市的效用的問題。截至2013年北京有全國休閑農業與鄉村旅游示范鄉鎮10個，農業觀光園1 299個，而河北全省只有3個全國休閑農業與鄉村旅游示范縣，與首都相鄰的任何一個城市也不可能與之匹敵。在這種情況下，依據埃奇沃思盒裝圖演示博弈情況，旅游客源一定會流向資源更富集、名氣更大的旅游資源地，從而影響環京津貧困帶的休閑農業旅游發展。

2 環京津貧困帶農業與旅游業融合開發定位

環京津貧困帶位于內蒙古高原和華北平原過渡帶，包括淶水、易縣、淶源、張北、康保、沽源、尚義、蔚縣、陽原、懷安、萬全、赤城、崇禮、承德、平泉、灤平、隆化、豐寧、涿鹿、寬城、興隆、圍場、懷來、赤城在內的24個縣。區域內有高原、山地、平原、盆地多種地形，且被潮白河、永定河、灤河、拒馬河切割得支離破碎，形成了“八山一水一分田”的地貌特點[6]，不利于集約化經營和形成有競爭力的規模經濟。因此，旅游扶貧成為了京津冀協同發展的選擇之一，以旅游扶貧開發幫助該區域構建起旅游產業鏈，逐步實現由“輸血”到“造血”。按環京津貧困帶資源賦存狀況，進行特色開發，實現區域經濟錯位發展，避免產品同質而形成區域內惡性競爭或屏蔽。基于京津冀三地互利多贏、經濟可持續發展，本研究從旅游扶貧的視角對這一區域農業與旅游業開發進行了定位（圖3）。

2.1 綠色農業生態區

包括淶水、易縣、淶源、承德縣、興隆、灤平、寬城7縣。依托當地綠色生態資源，大力發展食用菌、林果、蔬菜、畜產品等，從京西南和京東北兩個方向確保果品、蔬菜、農產品等供應，依托綠色農業資源發展農業觀光、采摘、休閑農場、青少年農業體驗與訓練教育中心等休閑農業，使農業與旅游業有機結合，促進第一產業三產化，延伸產業鏈，提高農產品附加值，增加經濟收入。

2.2 葡萄酒文化休閑區

懷來素有“中國葡萄之鄉”的美譽，與世界著名葡萄產地法國波爾多、美國加州一起被并稱為世界葡萄種植北緯40°三大黃金地帶。依托鮮食葡萄、釀酒葡萄種植規模和葡萄酒生產優勢，發展葡萄園觀光、采摘、葡萄和葡萄酒商貿、葡萄酒釀造參觀、品嘗、葡萄酒文化體驗、葡萄酒俱樂部等主題休閑項目。

2.3 溫泉養生休閑區

赤城溫泉也稱湯泉，史稱“關外第一泉”。依托當地山地天然溫泉資源，以體驗養生溫泉、感受養生文化為主題，提倡休閑、健康生活為理念，營造自然、休閑、健康的氛圍，開發溫泉養生及療養項目，滿足京津大量客源對休閑養生和健康的需求。

2.4 民俗生態休閑區

陽原、蔚縣、涿鹿等地有大量的文化遺存，文化積淀豐厚。依托陽原泥河灣遺址遺跡群、涿鹿“三祖文化”、古長城文化、中都元文化、遼代文化等歷史文化，長城、城堡、烽火臺、戰場、戰役等遺跡遺存及蔚縣剪紙等非物質文化遺產，將該地打造成民俗生態文化休閑區。

2.5 康體運動休閑區

在崇禮、張北、沽源、康保建設一批高檔次、高品位的滑雪運動和度假設施，建設專業體育訓練基地，增加大眾休閑體育設施，建設健身俱樂部和運動主題酒店，圍繞滑雪項目構建康體運動產業鏈和產業群。

2.6 森林游憩休閑區

萬全、懷安、尚義、平泉等地位于河北省西部，林業資源豐富，充分利用豐富的森林資源開發森林負氧離子浴、林地漫步、山地野營等游憩休閑項目。該區域林果種植面積較大，還可通過發展林果深加工，延長產業鏈，增加農產品附加值。

2.7 草原休閑度假區

在隆化縣、圍場、豐寧，依托草原、狩獵等特色資源，突出生態優勢，建設包括民俗風情園、高爾夫球場、休閑娛樂、富氧生態休閑療養以及草畜產業等的草原休閑度假區，發展鄉村旅游和農業觀光、度假旅游，提高游客到訪量，增加旅游人次和旅游收入，構建面向京津冀的草原休閑度假區，帶動區域旅游經濟和農村經濟大發展。

2.8 城市養老休閑區

北京遠郊農村有不少閑置的宅基地。可由村委會統一進行恢復性建設，確保鄉村的“鄉村性”， 保留農宅外觀，不搞現代化房地產開發，委托專業化公司，對接城市老人，一方面滿足城市里面養老的需求，另一方面幫農民將資產盤活，讓城鄉要素真正流動起來。

3 環京津貧困帶農業與旅游業融合發展對策

環京津貧困帶廣大農村普遍存在“三有三無”，即“有資源缺要素，農業有基礎缺投入，農民有需求缺服務”。為此，要實現京津冀三地協調發展，需要建立以下機制來保障。

3.1 建立政府間的合作機制

建立政府間的合作機制，加強環京津貧困帶內跨市（縣）合作，實現區域內旅游資源互補、旅游發展要素互補，促進交流合作。京津冀三地首先要打破行政體制障礙，從區域經濟長遠發展的共同利益出發，客觀地面對經濟發展、生態環境、旅游資源、旅游市場布局的非均衡和開放性，努力實現互補性；承認經濟發展水平、資源類型、人口素質的差異性，發揮政府導向性作用，尊重市場主導作用。

3.1.1 建立政府議事對話機制 由政府主持定期召開區域旅游領導會議，由區域內各省市旅游局主要領導、旅游協會、餐飲業等相關行業協會主要領導參加，擬訂年度區域旅游合作工作計劃，組織實施方案。加強信息溝通，研究環京津旅游產業發展中的重大問題并提出對策建議，在協商中逐步解決各方需求如何對接的問題，發揮政府的組織協調作用。并逐步推動建立區域高層領導人定期會晤制度、溝通協商機制。

3.1.2 建立區域經濟發展協調組織 由于環京津行政區域層次較多，給區域內的協調帶來了很多不利因素，阻礙了區域內資源的組合及要素的自由配置。因此，應建立環京津區域經濟發展協調組織，組建常設省級政府經濟協調發展聯盟，區域內各縣按年度擔任聯盟主席，定期或不定期研討有關事宜，有效配置地區的資源、人才、信息等要素，整合區域經濟競爭優勢。對區域內的重大合作項目，以聯盟領導組名義印發通知，由各地政府發送到企業，并按屬地管理原則，努力形成多元化、多層次的機制體系。

3.1.3 建立統一的休閑農業旅游總體規劃 當前京津冀各地休閑農業尚未被納入各成員的地區發展總體規劃、土地規劃和旅游發展規劃中。要實現從更宏觀的層面上整合資源，實現資源的優化配置就需要三地通過建立京津冀休閑農業旅游總體規劃，確定休閑農業旅游合作目標、內容以及行為準則，有效地整合可供利用的農地資源、資金、旅游資源等。建立統一規劃后河北省能夠吸引更多來自京津的游客，使區域內客源在京津冀之間雙向流動，而非單向流向政府能力更強、資源更多的大城市，并通過區域一體化的影響力，吸引區域外的游客前來。

3.2 建立切實有效的旅游扶貧開發機制

旅游扶貧不是借助于單項的救濟而脫貧，而是一種增強“造血功能式”扶貧[6]。通過建立扶貧開發、生態補償、人才培養與培訓等機制實現對該地旅游規劃編制、產品體系建設和人才培養等方面的資金幫扶、項目幫扶和智力幫扶。

3.2.1 構建環京津貧困帶立體化扶貧機制 長期以來，區域的扶貧開發工作由各級扶貧辦負責，生態環境建設或由各級政府所屬專門的項目辦公室負責，或由各級農業、林業、水利、環保等部門負責。這種封閉的部門條塊分割的管理體制，使得區域扶貧開發工作和生態建設工作不能統籌。扶貧專項資金要到村到戶，扶貧的對象是貧困群體，扶貧資金就成了困難救濟金，在對張承兩地212位居民的調查中：82.5%的居民認為扶貧資金就是生活救濟金，15.6%的當地居民認為應充分利用，發展農業或副業，1.9%的居民認為這是他們應得的補償。雖然受訪居民中有15.6%認為應利用扶貧資金培植產業，但每戶2 000～5 000元的扶貧款不足以發展起一項產業，扶貧款實質也就成了救濟款，扶貧資金撒“胡椒面”式的分散投入，沒有解決制約發展的關鍵性問題。

發揮政府主導作用，盡快建立扶貧開發機制[7]。建立起“旅游扶貧”、“招商引資”、“居民入股”、“銀行貸款”四位一體的資金融入機制，通過政府旅游扶貧資金投入、項目招商引資、居民入股、銀行無息或政府貼息貸款，采用開發式扶貧、產業化扶貧等形式，加大對貧困帶產業的扶持，加強對資金使用的監控，通過核心企業構建旅游產業鏈，讓當地居民融入產業之中，以產業促進當地居民脫貧致富。

3.2.2 建立環京津貧困帶的生態補償機制 李嵐等[8]認為環京津貧困帶應建立起生態經濟特殊示范區，通過政府、政策的協調整合促進該地區產業結構和布局的改造和重構。京津冀三地應針對生態環境不斷惡化的現狀盡快成立京津冀生態保護委員會，統籌三地環境問題，加大對環京津貧困帶的生態補償，包括：①對生態保護的成本進行補償；②對個人或區域保護生態環境的投入或放棄發展機會進行補償；③對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入；④通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化，使外部補償轉化為自我積累和自我發展的能力，使經濟發展和生態環境保護實現雙贏。同時，完善相關法律法規，制定相關補償的評價標準體系、具體操作程序以及協調和監督管理機制，建立高效、科學、長效的生態補償機制。

3.2.3 建立環京津貧困帶科技扶貧和職業培訓長效機制 著名經濟學家馬歇爾說，知識是生產中最強大的發動機。環京津貧困帶均位于農村，勞動力充裕，但當地經濟長期以來十分落后，大量青壯年勞動力流入京津務工，勞動力受教育水平低，難以勝任城市中技能型工作崗位，只能在一線從事技術含量低的勞務性工作；同時大量的勞動力流入城市，也嚴重制約著環京津地區經濟的發展。京津冀三地在對貧困帶進行合理規劃的前提下，統籌發展當地職業教育及培訓，實行農、林、牧、旅游、中醫、物流、金融、商務等高校、科研院所對口幫扶和支教長效機制，在對當地居民受教育程度和技術需求充分調研的基礎上，制定符合當地經濟發展和社會發展需要的培訓方案，采取居民樂于接受的教育和培訓方式進行有針對性的技能培訓，應用技術知識普及與指導，提高居民素質和實用技能，以增強旅游扶貧地區居民自我發展的能力，加快旅游扶貧的步伐。

3.3 構建環京津便捷休閑旅游區

環京津24個縣地域相連，共同面對京津兩大客源市場，可通過有效的合作機制，克服行政區劃和體制障礙，推進交通、信息、政策一體化，實現資源共享，最終實現效益最大化和成本最小化。為此要進一步開放旅游市場，提升旅游服務，為游客推出便利化的服務措施，建成環京津便捷休閑旅游區。

3.3.1 構建區域網格化交通 就一個區域的旅游交通而言，不僅需要高速，也需要低速，不僅需要快捷，也需要緩游，環京津貧困帶作為京津冀三地的休閑旅游區，在實現外部交通快捷的同時，應重點建設區域內的生態路、文化路、旅游路、交通路，有效減緩城鄉二元結構的沖突[9]。緩速相接，速旅慢游，減少游客路上的時間，相應增加在目的地的游覽時間和消費時間，提升旅游效益。

3.3.2 建立信息共享服務平臺 旅游產品無形性的特點決定了市場營銷的重要性。休閑是人們對自由和時間多樣化的安排，休閑旅游產品策劃應立足“生產、生活、生態”，要有創意、重生態。旅游產品生產與消費的同步性決定了旅游產品的生產過程同時也是旅游者的消費過程，要重體驗、重人文。區域內雖生產異質化產品，但可捆綁式聯合營銷，客源共享，實現雙贏或多贏。旅游產品的異地性、不可貯藏性、無形性等特點，使其適宜于在網絡上開展電子商務活動，構建與京津冀三地共享的旅游電子商務平臺，進行產品推介、咨詢、宣傳、銷售。建立和完善信息交流機制和資源共享的服務平臺，在環京津各區域之間建立地區資源信息網絡，把京津冀各個省市的政府網站、經貿網站、市場網站都鏈接起來，整合信息資源，實現信息的聯網。

3.3.3 旅游政策便利化 著眼于區域整體利益，廢止與區域旅游發展相悖的地方政策，為區域內導游人員的檢查、年審等提供靈活便利的管理制度，對區域內旅行社跨地區設立分社的，應當及時辦理，克服地方保護主義，以加速旅游市場一體化的實現。

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