新常態下政府投資工作的思考

羅正義 陶劍波 戴國法 楊宴瑄

新常態下政府投資工作的思考

羅正義 陶劍波 戴國法 楊宴瑄

去年以來，受宏觀經濟環境及經濟結構調整影響，椒江區經濟增速明顯放緩，固定資產投資增長漸顯乏力，經濟“新常態”特征日益明顯。在當前經濟持續增長內生動力不足，經濟向好基礎尚不穩定的大環境下，各地都在狠抓擴大有效投資工作。其中，政府投資作為黨委、政府統籌主導經濟社會發展一個重要抓手，是積極擴大有效投資，主動適應“新常態”的一個重要動力源和增長極。

政府投資面臨新挑戰

地方債務規模受到嚴格控制。去年9月，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），對地方政府依法適度舉債、規范融資機制、加強債務監管等方面做出了明確規定。政府財政負債規模已受到嚴格控制，融資極為困難，加上當前土地出讓金收益等幾乎為零，財政收支平衡壓力很大。而新《預算法》對財政轉移支付的完善，和對支出預算約束的強化，進一步抑制了地方政府投資的沖動。

政府和社會資本合作的體制制約亟需破解。當前我們面臨環境問題治理、社會對公共產品需求增加、城鎮化繼續發展等諸多現實而緊迫的問題，地方政府持續性的資金投入壓力很大。解決基礎設施建設領域項目融資難問題，關鍵和根本出路在于探索和深化投融資體制的改革和創新。椒江目前已有市立醫院新院區、十二塘圍填海一體化等項目開展PPP模式試點和探索，但厘清民間資本投資回報、風險處理和監管安排等問題需要解決的體制、機制障礙不少，民間資本的短期替代作用有限，緩解政府資金壓力依然很大。

政策處理成為政府投資項目推進的難題。建設用地指標依然緊缺，既有前期工作倉促的部分因素，更有政策處理的老大難問題。特別是由于當前椒江區推進的農民住宅公寓化建設與本地農民立地房安置等觀念上的不一致，導致一些村民安置點落實困難、村留地落實情況不理想，部分村歷史遺留問題較多，嚴重影響了重點項目落地與推進。如人民路小學葭沚校區等項目征遷工作困難重重，久攻不下。此外，椒江區與臺州經濟開發區（綠心委）之間甚至在各街道之間、各工程指揮部之間，拆遷補償標準與市場重置價相差較大、標準不一，也影響了投資項目的推進。

優化有效投資的結構壓力在增大。椒江全社會固定資產投資增速下行的壓力持續增大。工業企業投資的積極性有所下降，新建項目數量減少，投資規模不足，續建項目進度放緩，投資增量有限，新老項目的青黃不接導致工業性投資后勁盡失，降幅明顯擴大。房地產下行態勢短期不會逆轉，房地產開發供給過剩壓力日益顯現，同時受需求萎縮、信貸政策以及行業調整等多重因素影響，今年房地產開發的存量和增量都不容樂觀。在其他行業投資增長乏力的情況下，實現“穩增長、調結構”目標，政府投資被賦予了更多的使命。

政府投資呈現新趨勢

投資規模和財政投入呈下降趨勢。經過近幾十年集中投資建設，椒江區公共基礎設施等領域投資漸趨飽和。2015年椒江區政府投資計劃共安排項目121個，總投資達182億元。年度計劃投資31.7億元，較去年下降18.5%，其中續建項目67個，年度計劃投資18.6億元，新建項目54個，年度計劃投資13.1億元；資金保障中，財政投入約14.6億元，較去年壓縮33.7%，其它投入約16億元。與“十二五”歷年相比，今年的項目年度計劃投資和財政投入資金規模均為歷年最小。值得一提的是，受地方債務規?？刂朴绊懀捎霉净\作的資金投入明顯增加。

社會民生類項目占比呈上升趨勢。以補短板、調結構為導向，近年來椒江政府投資結構性趨于優化。從2015年度財政計劃分行業類別投資規模比較，交通項目占27.8%、城建項目占24.5%、農水項目占12.4%、社會事業項目占17.7%、“四邊三化”項目占2.2%、“五水共治”項目占12.8%、其他項目占2.6%。其中，農水項目、社會事業項目占比較去年有所提高，“五水共治”等項目均與民生有關并直接惠及百姓生活，凸顯以社會轉型、生態文明建設為著力點，椒江近年來政府性投資持續向社會民生類項目傾斜的新態勢。

做好政府投資工作新思路

直面困難，合理控制投資規模。國務院國發〔2014〕43號文件，對抑制地方政府過高的投資沖動，合理控制負債規模，如何保持投資適度增長和合理保障資金提出了更高的要求。椒江區及時提出了“行穩致遠，量入為出；突出重點，有保有壓；多措并舉，化解壓力”的年度政府投資項目計劃編制原則，即堅持深入調研，著力解決好項目建設的緊迫性與財政資金減收、保障短缺之間的矛盾；堅持鎖定債務存量，實行政府債務只減不增；堅持保重點、保續建，放緩續建進度，嚴格壓縮新上項目；堅持推出一批公司化運作的項目，積極探索引導民間資本投入基礎設施領域，加快推進PPP模式。

科學謀劃，深化項目前期工作。做好政府投資項目前期工作，既是當前進一步規范政府投資項目管理，健全和完善科學的政府投資決策程序的必然要求，也是確保投資項目決策科學性，項目實施方案合理性、可行性，提高投資效益的前提和基礎。提高項目前期工作質量，首先要從科學編制“十三五”重大項目規劃這個源頭做起，分析“十三五”重大項目建設背景，科學謀劃“十三五”重大項目建設。加強項目儲備，重點梳理一批具有明顯帶動支撐作用的項目，開展前瞻性研究。其次是提升項目可研階段前期工作，重點加強可研報告論證的嚴謹性，擴大評審范圍，提高可研評審質量。第三是堅持和完善重大項目討論決策機制，積極探索人大、政協在重大項目投資決策過程中的監督職能，促進項目決策的科學化、民主化、規范化。

多措并舉，強化資源要素保障。沒有資金、土地等要素支撐，就無法形成有效投資。在當前政府融資制約和土地存量減少的情況下，必須強化開源節流意識，注重創新拓展。一是建議組建旅游、水利等四大投資集團，承擔政府投資項目融資、投資、建設、經營等職能；利用今年過渡期政策，對2015年1月1日新《預算法》實施前可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的在建項目，做足后續融資工作；積極適應國家發改委城投債轉型改革，努力謀劃國資公司專項債發行。積極爭取更多的政府存量債務轉化為債券的份額，減輕財政壓力。二是堅持存量挖潛，加大低效土地開發利用和整合再開發力度，盤活財政存量資金，擴大重點建設資金“三統一”管理，挖掘“內生財力”，降低投資成本。三是要積極抓好項目包裝，全力爭取上級資金補助與土地獎勵指標。

探索創新，加快投資體制改革。一是要充分認識投融資體制創新的重要意義。要清醒地認識到，當前興起的政府和社會資本合作（PPP）投資模式熱潮，是一場改變公共建設領域單一投資結構困局和轉變政府職能的機制體制性變革，它尚處在實踐探索階段，亟需加強對其管理機制和合作機制等深入研究。二是全力推動PPP模式試點工作，椒江要總結臺州市立醫院新院區項目PPP方式的經驗，加快完善推進十二塘圍墾一體化PPP項目實施方案的出臺，抓緊制訂出全區PPP合作相關配套措施和實施細則，為下一步模式推廣提供制度保障。三是要推出更多盈利清晰、前期成熟的PPP項目，推動和吸引民間資本進入交通、城建、水利、教育、衛生等重點公共產品領域，緩解當前我區公共基本設施領域資金緊張的困境。

攻堅克難，破解征地拆遷難題。在椒江區部署的今年40個重大項目“攻堅克難”行動中，其中很大一部分是政策處理問題。這個關鍵節點一旦打通，椒江的發展進程將進一步提速。因此，要把突破政策處理難點作為今年“攻堅克難”行動的關鍵和重中之重來抓。一是要把推行農民住宅公寓化作為推進重點建設的突破口，明確“政府主導、市場運作、村居自建”的總體思路，抓緊出臺相關政策，探索靈活多樣的安置方式，化解個別村歷史遺留問題難解決、跨村跨街道安置阻力大等一系列問題，切實破解重點工程推進難題。二是要合理調整拆遷補償標準，積極協調椒江區與臺州經濟開發區（綠心委）之間，以及區內各街道之間、各工程指揮部之間等跨區域之間的補償標準統一問題。三是要重視并盡快落實被征地農民的村留地，引導他們自主開發、聯合開發或委托開發，以利于保障重點項目的實施。

作者單位：椒江區發展和改革局