地方政府融資平臺債務績效評價指標體系的構建＊

洪 源，呂 鑫，張彩云

（1．湖南大學 經濟與貿易學院，湖南 長沙 410079； 2．財政部財政科學研究所，北京 100142）

一 引 言

自2009年以來，在4萬億國家投資計劃的催化下，地方政府通過下屬的融資平臺向銀行大量借款，并發行企業債（城投債），導致地方政府投融資平臺債務規模急速膨脹。根據2011年6月審計署的審計結果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，融資平臺負債額由2008年初的1萬多億元迅速上升至4．97萬億元，一年半的時間內激增了4倍以上。而根據2013年12月審計署的審計結果，截止2013年6月底，各級地方政府融資平臺負債進一步上升到6．97萬億元，已經超過了地方政府全年的財政收入。如此龐大規模的融資平臺債務資金使用情況如何？債務風險狀況如何？上述問題已成了政府和社會關注的熱點問題。

從地方政府融資平臺債務的運行規律來看，債務是一個循環過程，即“借債—使用—償還—借債”這一循環過程，而要使這個循環可持續，“使用”這個環節最關鍵。任何融資形成的負債，都是為了使用。債務的風險大小取決于償還能力，而償還能力卻決定于債務使用是否得當。可以說，債務使用的績效體現了未來的整體償債能力，反映了未來償債的確定性程度。因此，我國地方政府融資平臺債務的管理重點應從債務本身轉移到債務使用績效上來。從國際上對于公共項目資金的使用管理來看，構建公共項目資金績效評價體系對資金的使用效果進行考核是一種普遍趨勢。借鑒公共項目資金績效評價方法來評價我國地方政府融資平臺債務資金，將有助于完善融資平臺債務績效評價理念、評價方法及評價機制，進而切實提高融資平臺債務資金的使用效率和效果。然而，從目前對于地方政府融資平臺債務績效評價問題的研究來看，地方政府融資平臺作為具有中國特色的新興事物，國外學者對于該問題的研究并不多見，國內對于融資平臺債務績效評價的研究還處于起步階段，作為開展融資平臺債務績效評價最為關鍵和基礎的評價指標體系尚未建立。國內學者雖然對于整體地方政府債務績效評價開展了一些相關研究［1］［2］，但是考慮到地方政府融資平臺債務無論是在其直接承債主體還是具體運作方式上，與其他類型地方政府性債務（如中央代地方政府發行的地方債）有很大的差異，因而用于地方政府整體債務績效評價指標體系顯然不能準確、系統地評價地方政府融資平臺債務績效。

本文擬針對地方政府融資平臺債務的運作特點，以邏輯模型為基礎，設計出地方政府融資平臺債務績效評價指標體系總體框架。在此基礎上，為了精確反映各評價指標之間相互影響相互作用的關系，運用基于三角模糊數的網絡層次分析法（FANP）來確定績效評價指標體系的具體各指標權重，從而為實踐部門開展地方政府融資平臺債務績效評價提供科學工具并搭建操作平臺。

二 地方政府融資平臺債務績效評價指標體系構建的基礎

正確構建地方政府融資平臺債務績效評價指標體系，必須理解地方政府融資平臺債務的運作特征和績效的內涵。前者體現了地方政府融資平臺債務與其他政府性債務資金在運作機制上的區別，為設計符合融資平臺債務內在規律的績效評價指標體系提供了框架思路。后者規定了融資平臺債務績效評價的內容和目標，是構建指標體系的原則和依據。因此，要構建具有代表性、可靠性以及可操作性的融資平臺債務績效評價指標體系，必須先對其債務運作特征和債務績效的內涵進行探討。

（一）地方政府融資平臺債務的運作特征分析

地方政府融資平臺是指由地方政府部門或機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。由于地方政府融資平臺運營模式的特殊性，其債務也有著與其他政府性債務或公司債務的明顯不同之處。在此，我們可以基于圖1所示的地方政府融資平臺的運營模式，從債務的舉借、使用以及償還等三個方面對地方政府融資平臺債務的運作特征進行具體分析。

第一，從地方政府融資平臺債務的舉借來看，不同于一般的政府性債務資金主要來源于發行政府債券（如國債、市政債）的方式，地方政府融資平臺的債務資金除了小部分來源于發行“城投債”之外，大部分是在政府信用擔保的前提下，通過資產抵質押的方式向銀行貸款獲得，銀行貸款構成了地方政府融資平臺債務的最主要資金來源。第二，從地方政府融資平臺債務的使用情況來看，不同于公司債務資金主要用于公司內部的生產經營，由于地方政府融資平臺的經營目標主要是解決地方政府投資項目，尤其是公益性項目資金不足問題，因而在地方政府作為融資平臺實際決策者的背景下，融資平臺債務資金也更多地投向了符合地方政府利益目標取向的市政建設、道路交通、土地儲備等項目，這些項目在給融資平臺自身帶來部分經濟效益的同時，更多地是為整個社會可持續發展帶來社會效益。第三，從地方政府融資平臺債務的償還來看，由于融資平臺債務資金投向的大部分公益性項目都無法帶來穩定的項目經營收益，因此，除了少數有城市建設機場、高速公路等現金流還款來源的融資平臺，土地出讓收入和地方政府財政補貼收入是融資平臺償還債務的主要來源。這種財政兜底的現狀決定了融資平臺的債務償還能力在很大程度上依賴于地方政府的財政實力。

圖1 地方政府融資平臺的基本運營模式

（二）地方政府融資平臺債務績效的內涵解析

“績效”一詞來源于英文中的Performance。從可查到的文獻來看，目前比較認同的績效核心思想為績效是實施一項活動的有效性，而且是基于與其目標的有效性。績效通常可以用努力和結果這樣的字眼進行定義，它實質上不僅包含外部行為的結果，也包含內在行為過程的努力程度。在公共項目資金的績效評價方面，1995年，Fenrick提出“3E”評價理念或準則。“3E”，即“經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”的簡稱。1997年Flymm在“3E”基礎上增加了公平性（Equality）的維度，提出“4E”概念。可以說，自公共財政以來，由于“4E”最能概括公共資金績效的內容，已逐步成為西方國家公共項目資金績效評價制度的基本理論平臺［3］。

據此，我們可以參照“4E”的概念來對地方政府融資平臺債務績效進行內涵解析，即地方政府融資平臺債務績效是債務資金的經濟性、效率性、有效性以及公平性的統稱。其中，融資平臺債務的經濟性是指以最低的成本獲得既定目標的債務資金投入；融資平臺債務的效率性是指既定的債務投入是否獲得了最大的債務項目產出以及債務資金的運作過程是否體現了使用效率、配置效率和管理效率；融資平臺債務的有效性是指債務項目的產出和影響對于既定目標的實現程度；融資平臺債務的公平性是指由債務支出通過合理的配置而帶來對社會成員影響的公平性。

三 地方政府融資平臺債務績效評價指標體系構建的總體思路

（一）地方政府融資平臺債務績效評價指標體系的框架設計

針對地方政府融資平臺債務的運作特征，結合融資平臺債務績效表現出的“4E”內涵，我們擬以邏輯模型（Logic model）為基礎，從“投入—過程—產出—影響”的邏輯分析框架出發［4］，來設計反映融資平臺債務績效形成機理的評價指標體系框架。

如圖2所示，我們設計了地方政府融資平臺債務績效評價指標體系框架。在這一指標體系框架中，根據融資平臺債務績效形成的全過程，將指標體系分為“投入—過程—產出—影響”四大類，同時，結合融資平臺債務績效的“4E”內涵，進一步設定了四大類指標中的關鍵績效因素，以此作為設立融資平臺債務績效評價具體指標的依據。

圖2 地方政府融資平臺債務績效評價指標體系框架

具體來看，圖2所示的融資平臺債務績效評價指標體系框架包括以下四大類指標及其關鍵績效因素：

1．投入類指標及其關鍵績效因素。投入類指標主要反映如何以最小債務投入成本實現既定的債務項目的目標，即債務資金投入是否滿足經濟性要求。針對融資平臺債務的運作特征，我們認為債務目標設定情況、債務資金來源以及債務投入成本等三個方面是影響這一環節績效評價的最為關鍵的要素。這三類關鍵績效要素共同反映了債務資金投入的經濟性。

2．過程類指標及其關鍵績效因素。過程類指標主要反映債務資金的配置、使用和管理過程是否是合規合理且富有效率性。由于融資平臺債務項目的實施是各類參與者（組織者、實施者和使用者）在充分利用債務項目現有資源基礎上相互配合、共同實施的過程，因此在過程環節的諸多績效要素中，債務組織與監管、債務資金管理以及債務資金使用等三個方面是影響這一環節績效評價最為關鍵的要素，這三類關鍵要素共同體現了債務項目在實施過程中的效率性。

3．產出類指標及其關鍵績效因素。產出類指標主要反映債務項目實施后的前后變化情況，即債務項目的產出與債務資金投入相比是否有效率，債務項目的產出是否有效地達到了預期的目標。在產出環節的諸多績效要素中，目標實現情況、債務項目完成效率、債務項目完成質量等三個方面是影響這一環節績效評價最為關鍵的要素，這三類關鍵要素共同體現了債務項目產出的有效性。

4．影響類指標及其關鍵績效因素。影響類指標主要反映債務資金使用所產生的中長期影響（包括經濟影響和社會影響）是否有效地促進了融資平臺自身以及社會的可持續發展，同時這種影響是否對整個社會成員來說是一致無偏差公平的。在影響環節的諸多績效要素中，經濟效益和社會效益等兩個方面是影響這一環節績效評價最為關鍵的要素，這兩類要素共同體現了債務項目影響的有效性和公平性。

（二）地方政府融資平臺債務績效評價指標的篩選和層次設置

遵循設計出的地方政府融資平臺債務績效評價指標體系框架，在分析融資平臺債務績效形成機理的基礎上，按照績效評價指標選取的SMART原則（即目的性與系統性、全面性與精簡性、完整性和導向性、科學性與可操作性及定量分析與定性分析相結合），可以進一步將指標體系框架中的關鍵績效因素轉化為具有可操作性的具體評價指標。

通過對于地方政府融資平臺債務績效評價指標的篩選，我們最終確定了35項具體評價指標。將這些指標作為基層指標，與前面指標體系框架中設計的運作環節層以及關鍵要素層的指標共同構成了橫向包含“投入—過程—產出—影響”四個環節，縱向包括“績效目標—績效環節—績效因素—績效指標”四個級次的地方政府融資平臺債務績效評價指標體系（如圖3所示）。

在圖3所示的指標體系基礎上，為了后續運用指標體系開展績效綜合評價的需要，我們進一步將指標體系設定為可操作的四個層次。其中，第一層次為目標層指標U，其對應著前面構建評價指標體系中的績效目標，即地方政府融資平臺債務績效；第二層為準則層指標Ui，其對應著評價指標體系中的績效環節，即投入環節，過程環節，產出環節，影響環節四類指標；第三層為元素組層指標Ci，其對應著評價指標體系中的績效因素，包括債務資金來源、債務投入成本、目標設定情況等11類指標；第四層為基層元素指標Ci－n，其對應著評價指標體系中的績效指標，包括銀行貸款債務比率，抵質押貸款債務比率，政府擔保債務比率共34項指標。具體的地方政府融資平臺債務績效評價指標層次如表1所示。

圖3 地方政府融資平臺債務績效評價指標體系的遞階層次

四 運用FANP法確定地方政府融資平臺債務績效評價指標的權重

在構建績效評價指標體系框架并確定具體評價指標之后，要開展地方政府融資平臺債務的總體績效評價，還有一個重要而關鍵的步驟，即確定各項指標在整個指標體系中的權重。

鑒于前面構建的融資平臺債務績效評價指標體系具有明顯的遞階層次特征，并且指標之間還存在著相互影響的網絡關系。因此，我們擬采用基于三角模糊數的網絡層次分析法（FANP）來確定各層次績效評價指標的權重。具體來看，其主要分為四個步驟。

表1 地方政府融資平臺債務績效評價指標體系層次

（一）判斷指標間的相互影響關系，構建ANP網絡層次結構

從結構上來看，一個完整的ANP網絡結構由控制層和網絡層共同組成。其中，控制層包括決策問題的目標和決策準則，所有的決策準則均被認為是彼此獨立的，且只受目標元素的支配。網絡層包括受控制層支配的各元素組和元素組成，網絡層元素之間相互依存、相互支配，元素和層次間內部不獨立，而是一個相互依存、反饋的網絡結構［5］。

根據前面構建的地方政府融資平臺債務績效評價指標體系總體框架，結合該績效評價指標之間的相互關系，我們建立了融資平臺債務績效評價指標的網絡層次結構（如圖4所示）。在圖4中，控制層由目標U（地方政府融資平臺債務績效）以及準則U1（投入）、U2（過程）、U3（產出）、U4（影響）共同組成，網絡層由元素組C1，C2，…，C11和元素組下的具體元素指標C1－1，C1－2，…，C11－3，C11－4共同組成。

圖4 地方政府融資平臺債務績效評價指標網絡層次結構

（二）建立基于三角模糊數的模糊判斷矩陣

為了消除元素兩兩比較的過程中人的主觀不確定性，我們利用三角模糊數判斷量表（如圖5所示）分別構建形如（l，m，u）的判斷矩陣三角模糊數，進而構成包括各指標之間的相互影響關系兩類模糊判斷矩陣。其中，l＜m＜u，l為兩元素判斷結果的可能最小值，m為中間值，u為最大可能值，左右擴展的l、m表示判斷的模糊程度［6］。

圖5 三角模糊數判斷量表圖

在構建模糊判斷矩陣的基礎上，我們可以通過確定判斷矩陣的模糊綜合程度值來計算出判斷矩陣中各要素的權重向量。設元素Ci與其他元素Cj相比較所形成的三角模糊數為aij＝（lij，mij，uij），則Ci對其他元素的模糊綜合程度為：

在此基礎上，將三角模糊數aij大于m個三角模糊數akj（k≠i，k＝1，2，…，m）的可能性程度定義為：K（aij≥a1j，a2j，…amj）＝（aij≥ahj）。令d（Ci）為Ci與其他元素相比較的“綜合重要程度”，則：

由上式可以進一步得出模糊判斷矩陣的權重向量W＝（d（C1），d（C2），…d（Cn））。

基于上述思路，在對融資平臺債務績效評價指標體系建立相應的模糊判斷矩陣時，我們組織湖南省財政廳以及高校相關專家依據圖5所示的三角模糊數判斷量表，按照以三角模糊數（l，m，u）的形式，來對控制層各準則Um對于目標U（融資平臺債務績效）的重要性進行判斷評價，進而構建出控制層各準則對于目標U的模糊判斷矩陣（如表2所示）。依據此模糊判斷矩陣，由式（1）可得控制層各準則Um的模糊綜合程度值SUm，進而由式（2）可得出各準則的綜合程度值d（Um），通過將各準則的綜合程度值歸一化后，最終可得到如表2所示的關于目標U的控制層準則的權重向量（0.1667，0.1667，0.3333，0.3333）。

表2 控制層各準則Um對于目標U的模糊判斷矩陣

依據上述思路，在各元素組判斷矩陣構造方面，以網絡層元素組C1（債務資金來源）為次準則為例，我們可以進一步構造出準則U1下的各元素組C1、C2（債務投入成本）、C3（目標設定情況）的模糊判斷矩陣，并據此得出相應的權重向量（0.5396，0.2970，0.1634）。

表3 以C1為次準則的U1下各元素組Ci模糊判斷矩陣

同樣在各具體元素判斷矩陣構造方面，以C1元素組中的C1－1（銀行貸款債務比例）為次準則為例，C2元素組中各元素C2－1（債務平均利率）、C2－2（債務平均償還期限）、C2－3（公益項目投入比例）之間的模糊判斷矩陣、模糊綜合程度值以及相應的權重特征向量如表4所示。

同理，重復上述步驟，我們最終可以得出有關融資平臺債務績效評價指標體系的不同層次指標之間的模糊判斷矩陣及相應的模糊權重向量①由于篇幅限制，在文中不在列出其他準則下的指標之間的模糊判斷矩陣，有興趣的讀者可以向作者索取。。

表4 以C1－1為次準則的C2下各元素C2i模糊判斷矩陣

（三）計算ANP超矩陣、加權超矩陣以及超極限矩陣

要運用ANP法來測算指標體系中各指標的最終權重，還需要依據圖4所示的指標網絡結構和各指標之間的模糊判斷矩陣，計算出相應的超矩陣、加權超矩陣以及超極限矩陣。其計算思路如下：

首先，基于前面構造的網絡層各具體元素之間的模糊判斷矩陣以及相應的權重向量（，，…，）。將權重向量表達為矩陣形式，生成局部的權重向量矩陣Wij［7］。重復上述步驟，在控制層準則Us的影響下形成n個超矩陣W，但W不是歸一化矩陣。矩陣中，每個元素又代表1個矩陣，列和為1，如式（3）所示。

由于上述超矩陣還不是歸一化矩陣，因此，將式（3）所示的超矩陣與加權矩陣相乘，便可得到歸一化的加權超矩陣：

其中，式（4）中的加權矩陣是由Us下各元素組對準則元素組Ci（i＝1，2，…，n）的重要性進行比較而得來。

最后，通過對加權超矩陣＿＿逐次提高冪次進行穩定性處理，直到得到穩定的收斂矩陣＿＿ ，即超極限矩陣，即：

其中，在式（5）中，當i趨于無窮大且極限收斂唯一時，則的列向量即為各評價指標的穩定權重。

具體在本文對于融資平臺債務績效評價指標體系的超矩陣、加權超矩陣以及超極限矩陣計算中，我們運用專門應用于ANP的Super Decisions軟件來生成不同準則超下的矩如式陣

（3）所示的ANP超矩陣W和如式（4）所示的加權并據此最終得到相應的如式（5）所示的超極限矩陣。限于篇幅，本文在此僅列出如表5所示的準則U1下的具體各元素指標的ANP超極限矩陣。

（四）測算指標體系中各層次指標的最終權重

在得到不同準則下的ANP超極限矩陣之后，由于超極限矩陣中各極限收斂且唯一，所以超極限矩陣中的列向量即為不同準則下的各元素指標的權重。以表5所示的準則U1下的ANP超極限矩陣為例，各元素指標對于準則U1的權重分別為：BU1＝ （b1－1，b1－2，b1－3，b2－1，b2－2，b2－3，b3－1，b3－2，b3－3）＝（0.0602，0.1200，0.0700，0.2925，0.1554，0.0550，0.0543，0.0420，0.1505）。

表5 準則U1下的各元素指標ANP超極限矩陣

表6 基于ANP的地方政府融資平臺債務績效評價指標體系各層次指標權重

結合前面得出的U1對于總目標U的權重向量bu1＝0.1667，我們可以得出各元素指標Ci－n對于總目標U的權重為：

依據上述指標權重的確定思路，我們最終可以得出如表6所示的地方政府融資平臺債務績效評價指標體系的各層次權重。

從表6所示的融資平臺債務績效評價指標權重可以看出，產出類（U3）和影響類（U4）指標所占的權重整體上要更高一些，這也符合績效評價以“結果為導向”的理念。在具體的基層元素指標的權重中，投入環節中的債務平均利率（C2－1）、債務平均償還期限（C2－2）、目標完成的可能性（C3－1）等三項指標權重較大；過程環節中的債務償還率（C5－1）、債務收入比（C5－2）、債務資金到位率（C6－1）、債務資金專款專用率（C6－2）等四項指標權重較大；產出環節中的債務項目目標完成率（C7－1）、債務項目目標完成及時性（C7－2）、債務基建項目完工率（C8－1）、債務城市基礎設施竣工率（C8－2）、債務非公益項目竣工率（C8－3）、人均道路面積增長率（C92）等六項指標權重較大；影響環節中融資平臺收益增長率（C10－2）、當地財政收入增長率（C10－3）、當地 GDP增長率（C10－4）、城鎮化率（C11－1）、債務項目調查問卷滿意度（C11－4）等五項指標權重較大。上述指標權重的分布說明，在今后地方政府融資平臺債務資金績效管理過程中，應特別重視對上述權重較大的關鍵績效指標變動所反映出來的信息和問題。

五 結 語

在公共項目資金科學化、精細化管理理念逐步深入的背景下，建立一套科學系統、具有層次性和操作性的績效評價體系是加強地方政府融資平臺債務資金使用監管和防控債務風險的良好手段和工具。由于地方政府融資平臺債務績效是債務資金的經濟性、效率性、有效性以及公平性的統稱，并且地方政府融資平臺債務運作涉及到多個環節，因此其績效評價體系是一個復雜的決策體系。本文首先針對地方政府融資平臺債務的運作特點，以邏輯模型為基礎，設計出橫向包含“投入—過程—產出—影響”四個環節，縱向包括“績效目標—績效環節—績效因素—績效指標”四個級次的融資平臺債務績效多層次遞階評價指標體系。在此基礎上，考慮到構建的績效評價指標體系具有明顯的遞階層次特征，并且指標之間可能還相互影響的網絡關系，本文通過集成三角模糊數（Fuzzy）和網絡層次分析法（ANP），運用FANP法確定各層次績效評價指標的權重，從而較好地處理了評價指標體系的層次性、多因素以及模糊性等問題。最后，今后還應注意對地方政府融資平臺債務績效評價指標體系進行動態維護。隨著融資平臺債務運行環境的變化，需適時對績效評價指標進行動態調整，確保評價指標能夠全面準確地反映融資平臺債務績效。

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