用立法思維謀劃人大常委會審議工作

王占紅

審議意見是人大常委會開展監督工作的法定載體和重要環節，其質量狀況和落實情況關系國家權力機關發揮職能作用的到位程度和人民群眾實現當家作主權利的到位程度。當前，地方人大常委會審議工作尚存許多薄弱環節亟待用新的思維謀劃破題。用立法思維謀劃人大常委會審議工作，或可為我們破解這一難題提供一個新的思維視角。

用工業思維謀劃農業發展，是目前多地推進“四化同步”的一種現實選擇。筆者理解，其原因大概有二：一是工業農業發展在動力模式、要素組合等方面有諸多相通之處；二是工業發展的相對優勢使其在資源互補、產業對接等方面對彌補農業發展短板具有引擎作用。筆者認為，運用“用工業思維謀劃農業發展”的思維模式觀照人大工作，用立法思維謀劃人大常委會審議工作，同樣具有重大現實意義，理由大致也有二：一是立法和審議在運作機制和終端效力上多有相通之處，程序上都表現為集體用權機制，結果上都表現為有一定約束力的集體意志；二是立法工作業已成熟的一些理念做法機制經驗對克服目前審議工作薄弱環節具有現實借鑒意義和重要移植價值。

用立法思維謀劃審議工作，簡單地說，就是把立法的科學理念、質量標準、技術措施、程序設計等核心要素有機嫁接到審議工作諸多環節，借以全面改造提升審議工作。

那么，目前人大常委會審議工作中需要改進提升的主要問題有哪些？

一是審議意見質量上的一般性現象比較普遍，問題的針對性和建議的操作性不夠強。筆者有意查閱對比了一些地方人大常委會十年前后的相關執法檢查報告，發現普遍存在“大而空”的現象，“普世性”過強，“個案性”較弱，“震懾性”不足，法定執法檢查報告酷似一般調研報告。比如，執法檢查報告一般大都會涉及強化普法宣傳、加強隊伍建設、加強經費保障、加強機制建設等方面的內容，但除過文字表述略有區別外，具體內容并無實質不同。

二是審議意見形成上的簡單化傾向客觀存在，集體意志的終端形成機制不健全。目前許多地方人大常委會在聽取審議有關報告后，沒有對常委會組成人員的個人意見進行統一審議并通過會議表決形成集體審議意見，而是由相關工作部門根據相應調研報告對常委會組成人員個人意見進行書面整理后即以“審議意見”的形式轉送辦理。按照人民代表大會制度的設計原理，人大及其常委會履職行權的基本方式是舉行會議、作出決議，沒有通過會議審議或沒有作出決定決議的事項，都是沒有法律約束力的。作為常委會組成人員的個人意見，實踐中有可能是合理的，也有可能是不合理的，客觀需要通過加載統一審議程序進行有機整合和有效過濾，并通過審議意見或決議決定的終端形式體現具有法律約束力的集體意志。而我們現在缺的正是這方面的機制和程序。

三是審議意見落實上的全程式跟蹤嚴重滯后，監督工作實際只做了一半。跟蹤督辦力度有限、形式僵化，存在文來文往、有始無終等形式主義現象，這種“重審輕落”“長頭短尾”在一定程度上損害了審議意見的權威性和嚴肅性。

應當看到，目前人大常委會審議工作中存在的突出問題，是審議意見質量不高與審議意見落實不力兩個方面互為因果、惡性循環、綜合作用的必然結果，因而解決這些問題，也必須堅持提質量與抓落實“兩手都要硬”，兩輪共驅、雙翼齊展，方能收事半功倍之效。

如何用立法思維謀劃人大常委會審議工作？筆者認為可從以下三個方面著手：

堅持用精細立法的理念靠實審議質量。逐步樹立小切口、深鉆探、出精品，立當下、遠著眼、能見效的思維方式，不唯“大而空”，篤求“細而實”，“有幾條寫幾條“，對常委會組成人員的各種個人意見建議進行綜合分析，去粗取精，使提出的建議更具實踐性、針對性和操作性，便于“一府兩院”抓好落實，也便于權力機關監督落實。為此，人大常委會機關要用精細立法的功力韌勁，積極嘗試書面發言制度，完善重點發言制度，推行填寫審議意見卡制度，創造條件讓常委會組成人員真正把議題審深議透。人大常委會組成人員也要用立規定制的精細心態，提前介入、提前思考、吃透法律、吃透實情，做到熟悉情況不說外行話，緊扣主題不說題外話，實事求是不說過頭話。

堅持用民主立法的機制做實審議細節。用立法調研的方式吃透實情民意，把工夫下在會前，方式上堅持集中調研與個人調研、一般調研與專項調研、明察與暗訪結合起來，對象上堅持“好”“中”“差”相結合，盡可能多地接觸人大代表和人民群眾，咬緊問題，深剖細挖，全面了解掌握真實情況。用立法博弈的機制凝聚社會共識，建立人大常委會審議意見統一再審程序，由人大相關專門委員會或人大常委會主任會議對常委會組成人員發表的個人審議意見進行統一審議，研究提出審議結果的報告草案或決議決定草案，提交人大常委會審議或人大常委會主任會議審定后轉送研究辦理。用立法公開的慣例增強政治自信，通過媒體適當公開審議意見，擴大公民對人大常委會監督工作的深度參與，借力力促審議意見落地生根。

堅持用執法檢查的手段落實審議意見。在進一步完善審議意見落實情況反饋機制和跟蹤督辦機制的基礎上，探索建立審議意見落實情況再報告再審議制度，選擇部分重要審議意見，在年底的常委會會議上安排聽取并審議“一府兩院”落實情況的綜合或單項報告，票決報告并適當公開票決結果。

（作者單位：甘肅省人大常委會研究室）