人大在涉法涉訴信訪新機制中的定位

唐瑩瑩+++陳星言

一、問題的提出

2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，這份文件強調把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，重點解決入口不順、法律程序“空轉”、出口不暢問題，規定了訴訪分離、涉法涉訴信訪事項導入司法程序、涉法涉訴信訪依法終結制度和國家司法救助制度。這次改革思路和制度設計找準了涉法涉訴信訪工作的命脈，體現了法治思維和法治方式，在推進涉法涉訴信訪的法治解決之路上邁出了一大步。

涉法涉訴信訪是人大信訪的重要部分。當前，人大在處理涉法涉訴信訪過程中，存在三種認識：一是認為監督法頒布實施后，不能搞個案監督，對涉法涉訴信訪案件的辦理無作為空間，想管管不了，干脆不管。二是認為人大作為權力機關，不是處理具體事情的部門，對于信訪案件可一“轉”了事，不必花心思，動腦筋，找麻煩，傷和氣。三是改革已明確涉法涉訴信訪案件通過法治軌道解決，這就和人大無關了，沒有人大什么事情了。我們發現在實踐中，涉法涉訴信訪新機制運行以來，人大的涉法涉訴信訪工作出現了一些新的特點：一是終而不結現象持續，人大信訪量有所上升。對已經終結的信訪事項，政府和“兩院”都不再受理，而對終結不服的群眾將會轉向人大信訪部門投訴，以求通過人大監督，獲得再次審查案件或進行賠償的機會。二是信訪焦點由案件轉向司法人員，希望人大加強對“人”的監督。從北京市人大的信訪來看，近三年來，檢舉控告類信訪數量逐年增加，占涉訴信訪總量的比重從2011年的12%上升到2014年的19%。其中原因，主要是人大雖不直接處理案件，但對法官、檢察官有任免權，希望通過向人大反映司法人員枉法裁判的行為，引起人大重視，進而關注案件。三是對人大信訪工作的分轉機制和跟蹤監督機制提出新要求。涉法涉訴信訪改革的一個重要內容就是對于涉法涉訴信訪采取訴訪分離機制。而對于人大來說，無論 “訴”“ 訪”涉及司法機關還是政府部門，都是人大監督對象。但實踐中，對“訴”和“訪”如何跟蹤監督，特別是對訴中有訪、訪中有訴，法律問題與實際問題交織的情況，如何加強與“一府兩院”的協調，共同推動問題解決，還有待于進一步完善機制。

在新的形勢下，如何根據涉法涉訴信訪改革的新精神、新部署，立足人大作為國家權力機關的職能作用，從人民代表大會制度這一根本政治制度的視野和框架下來探討涉法涉訴信訪工作的法治化解決路徑，既是老話題，又是新課題。

二、涉法涉訴信訪與人大履行監督職能存在契合

不可否認，涉法涉訴信訪是民眾的一項憲法性權利，是闡述主張、表達訴求的合法行為。改革確立的涉法涉訴信訪新機制，是對信訪新秩序的構建，在規范執法司法機關行為的同時，也需要信訪人的遵循，但信訪人的思維慣性和行為慣性不會因為有了新的規定而自覺地在短期內改變。因此，信訪人不理解新機制，我行我素的現象依然存在。筆者認為，從客觀上來說，社會還處在法治建設的進程中，司法公信還沒有完全樹立，很多老百姓對檢察院職能還不甚了解。這些因素都會導致一個結果：在一定時期內，涉法涉訴信訪依然是民眾維護權益的救濟途徑。

首先，涉法涉訴信訪具有民主性特點。涉法涉訴信訪具有明確具體的法律基礎，是憲法和法律賦予公民的一項法定權利。現行憲法明文規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。”“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。”另外，刑事、民事和行政訴訟法都明確規定，當事人不服法院判決或者其他法律文書、處理決定的，有權提出申訴；對司法機關及其工作人員的違法違紀犯罪行為，有權提出控告、申訴等。所以，信訪權包括涉法涉訴信訪，是人民的一項憲法性權利，其內容包括批評建議、控告、申訴和檢舉的權利，既體現了公民參與社會與國家管理的公權利特點，也體現了個人行使私權救濟的特點。

涉法涉訴信訪也是推進司法民主的重要途徑。人民群眾通過來信來訪反映司法機關工作存在的問題，體現社情民意和百姓呼聲。無論人民群眾的意見訴求是否合理，政法機關應該抱著有則改之，無則加勉的態度，認真聽取，不斷改進自己的工作。所以說，涉法涉訴信訪既有民意表達功能，是司法民主化的一種表現形式。通過涉法涉訴信訪這個途徑，人民群眾可以增加對司法工作的了解，增強了對司法工作的認同感。反過來說，司法機關作為法治建設的重要力量，通過信訪這種“送上門”的法制宣傳機會，讓人民群眾減少對司法機關的神秘感，增強對法治建設的信心。

其次，涉法涉訴信訪具有監督性。涉法涉訴信訪是政法機關執法辦案的衍生品。只要有執法辦案活動，就存在利害關系及群眾對執法辦案的作風、行為、決定是否認同的問題，就會有在法律程序之內或之外的申訴、控告等問題[1]。當前，隨著民主法治建設的不斷深入，人民群眾的權利意識、監督意識不斷增強，對公正司法的呼聲日益高漲。而與之不相適應的是，盡管我國法律體系已經形成，但有些法律規定滯后，沒有得到及時修改；盡管司法體制改革如火如荼地進行，但司法工作機制制度還在構建和重塑之中；盡管大部分司法人員都在堅守公正底線，但媒體不時報道的司法人員不良行為，都在侵蝕著人民群眾對公正的信心。在這種情況下，必須加強監督。人民群眾的信訪，其本質是權利對權力的監督。在涉法涉訴信訪中，大部分都是案件當事人或者利害關系人，是司法活動的直接參與者、感受者，對司法機關的行為感受最直接、最真切，其提出的意見也更加明確、具體。需要提請注意的是，當前，在司法體制改革背景之下，消除各種干預和妨礙，保證司法機關依法獨立公正行使司法權是非常必要的，但在強調獨立行權的時候，必須是以依法為前提，以公正為結果。為了保證依法獨立公正，就必須加強監督。而涉法涉訴信訪是人民群眾直接監督司法機關的一種有效形式，我們應該重視它的存在和意義。

第三，涉法涉訴信訪具有復雜性。涉法涉訴信訪當中，有些是案件，有些是事件，從涉法涉訴信訪案件上進行分析，每一個案件都有不同的主體、法律關系，都交織著錯綜復雜的利益關系和情感糾葛，交織著人與法、法與情、情與理的關系。從涉法涉訴信訪行為上進行分析，有些信訪人行為方式越來越多樣化，越來越有極端傾向。現實生活中，有的人在信訪過程中伴有違法行為，甚至觸犯刑律。但需要指出的是，這種違法犯罪并不屬信訪本身的問題，應把個別信訪人的違法犯罪行為與信訪本身的合法屬性相區分，既不能因為信訪活動中有違法之處，就動搖“信訪是合法行為”的基本定性；也不能因為這一基本定性，而對伴有具體的違法犯罪活動放任不管。

可以看出，涉法涉訴信訪制度是一項具有本土特色的制度設計，承載著公民政治參與、民意表達、糾紛化解、權利救濟以及穩定維護的重要功能。其權利救濟功能體現在公民通過向法院申訴或者是向上級行政機關信訪要求解決涉及公民、法人、其他組織的一些民事、行政權利方面的相關問題，此時信訪人只是想通過各種可能的途徑，以完成對其受損權利或者利益的救濟。其民意表達功能、政治參與的功能，即向黨委、政府表達其意愿和訴求，對某項決策的提出意見和建議，通過信訪參與對國家、社會事務的管理。人大作為地方國家權力機關和民意機關，既要關注人民民主權力的實現，又要充分體現和表達人民群眾的意愿和訴求，維護人民群眾的合法權益。應該說，涉法涉訴信訪與人大職能之間存在某種契合，特別是在監督法后時期，人大對司法工作的監督面臨轉型，而人民群眾對人大強化監督、維護司法公正的期望越來越大。各級人大要勇于應對現實挑戰，關注并做好涉法涉訴信訪工作，通過涉法涉訴信訪，找準人大監督司法工作的著力點和切入點，提高人大對司法工作的監督力度，增強監督成效。這既是人大的法定職責所在，也是新時期新形勢賦予人大的新任務，更是強化人大監督司法職能，提升人大權威的突破口所在。

三、在涉法涉訴信訪新機制中人大的作為空間

涉法涉訴信訪新機制對人大在內的各個國家機關都提出了新的要求，對人大的監督司法工作和信訪工作也提出了新的更高要求。在新機制中，人大發揮表達民意、維護民權的職責沒有減輕，監督司法、維護公平正義的空間依然存在。筆者認為，人大要著眼人民代表大會制度的整體框架，著眼司法工作中的制度性問題，著力發揮司法機關內部監督制約作用，著實推動涉法涉訴信訪問題的解決。

（一）統籌信息。涉法涉訴信訪解決渠道的多元化模式存在諸多沖突，其中最為突出的是，各機關、部門之間的信息不暢通，沒有實現網絡連接，沒有搭建信息共享平臺，結果導致信訪問題的多頭解決。一是建立內部信息互通交流機制，把信訪督辦與常委會各有關工作機構的工作結合起來，建立由人大信訪部門牽頭，常委會各有關工作機構分工負責、聯合督辦的工作機制，對涉及有關工作機構工作范圍的信訪案件由該工作機構負責督辦。二是建立外部信息通報機制，加強同黨委、政府信訪部門的溝通聯系，重要且辦理起來難度較大的案件要由信訪聯席會議參與共同督辦。在信訪案件督辦過程中，人大信訪部門應及時了解掌握情況，加強聯系協調，開展工作指導，形成督辦合力。各地機關、部門應清醒地意識到這一問題，搭建涉法涉訴信訪信息共享平臺，使信訪信息在各個信訪機關、部門之間能及時流通，避免因信訪人重復、多頭信訪而導致多次、重復處理現象的發生，協調解決涉法涉訴信訪中的突出問題，有效解決群眾涉法涉訴信訪問題。三是建立信息收集、交流、反饋機制，及時掌握涉法涉訴信訪問題動態。通過多種渠道，對傾向性、苗頭性、預警性信息和已經發生的涉法涉訴信訪信息進行廣泛的收集、整理并定期分析，向領導和有關部門反映，關口前移，防患于未然，以便在處理涉法涉訴信訪問題時能夠迅速反應，占據主動。

（二）研判情況。人大及其常委會要從立法、監督的職能需要出發，對所收到的信訪事項分類登記、匯總分析，有效把握人大涉法涉訴信訪總體形勢和問題的類型、成因和性質，從信訪事項中找出執法司法工作中存在的普遍性、傾向性問題，并從中整理發現出常委會監督工作的重點，包括聽取審議專項報告、執法檢查的議題，從而有的放矢地監督“一府兩院”，使“一府兩院”更好地履行其職權，促進依法行政，公正司法。

（三）轉交辦理。人大不直接處理問題，但不是說人大不能處理問題。對涉法涉訴信訪案件，人大要發揮檢察院作為法律監督機關的職能作用，通過司法機關內部的監督機制運行，促使信訪問題的解決。因此，地方人大常委會處理涉法涉訴信訪時，應以通過交辦、轉辦等形式啟動司法機關的內部監督機制為主要的和基本的處理方式。人大常委會內司辦和信訪辦經分析評估后，對一些長期重復信訪、可能存在執法司法不公的，交由檢察機關進行評查，檢察機關向人大反饋評查結果。要推動和支持市檢察機關建立常態化的案件評查機制，督促檢察機關建立健全案件評查與行使法律監督職能的內部銜接機制，形成人大監督與檢察院法律監督的合力。

（四）督促檢查。要重點對司法機關交辦渠道是否暢通、受理部門及承辦人員是否落實、應受理的信訪件是否及時受理、已受理的是否在規定時限內及時處理反饋、不應受理的是否做好疏導解釋工作使信訪人息訴息訪、對責任主體的責任追究是否落實、反饋情況是否屬實等進行檢查和督辦，對司法機關在這些方面存在的不落實、不受理、不屬實等問題再行啟動法定的監督手段。

我們相信，涉法涉訴信訪在依法治國的大潮中，只是一朵浪花，隨著法治建設的逐步深入，這朵浪花自然而然地會消失在海潮中。但現階段，對于涉法涉訴信訪，人大要敢于擔當，要立足自身職能，把準定位，積極作為，把維護人民群眾合法權益和監督執法司法工作有機統一起來，把維護社會公平正義落到實處。

注釋：

[1]姜言文：《關于涉法涉訴信訪問題的法律思考》，豆丁網，http：//www.docin.com/p-994472451.html，2015年9月1日。

（作者分別系北京聯合大學人大制度研究所副研究員，北京市人大常委會內務司法辦公室司法處處長。本文系北京市委組織部優秀人才項目《北京市涉法涉訴信訪工作機制研究》階段性研究成果[項目編號2013D005022000004]）