公共政策視角下的新生代農民工市民化問題

趙君

摘要 從教育水平、回流意愿、職業愿景、子女教育這四個方面概括了新生代農民工的新特點，分析了阻礙其市民化進程的戶籍、社會保障、教育、用工等制度或政策原因，并從公共政策層面提出相對應的解決路徑。

關鍵詞 新生代農民工；公共政策；市民化

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）34-286-03

1 新生代農民工的新特點

新生代農民工是指出生于1980年以后，在異地從事第二、第三產業的，戶籍是農民的工人。根據國家統計局網站發布的數據，2013年全國農民工總量26 894萬人，比上年增長1.9%，其中新生代農民工占46.6%，可以說將近一半的農民工都是新生代農民工。

新生代農民工雖然從小在農村長大，但是他們步入社會早。筆者通過問卷調查形式收集新生代農民工的數據，共發放300份問卷調查，收回289份，其中有效份數為234份。概括出跟第一代農民工相比，新生代農民工具有如下新特征：受教育程度提高、返鄉意愿小、職業愿景高、對子女教育期望高。其中，新生代農民工文化素質的提高和思想觀念的轉變，又是決定其特征的最為根本的因素。

1.1 受教育程度較高

根據2014年國家統計局發布的農民監測報告，新生代農民工中，小學文化的占6.1%，初中文化占60.6%，高中文化占20.5%，大專以上文化只有12.8%。而他們的父輩們，小學文化占24.7%，大部分是初中文化，占61.2%，高中僅為12.3%。從這些數據中可以很清晰地看出來，新生代農民工的受教育程度比老一代農民工高。新生代農民工自身文化素質的提高，深刻地影響了他們的思想觀念。根據問卷調查，85.4%的新生代農民工認為自己和城里人沒有區別。

1.2 返鄉意愿低

新生代農民工很少種過地，跟父輩們比起來，他們對土地的眷戀少。根據問卷調查結果，91.1%的人對農事活動僅限于小時候幫父親母親做過，但是達不到熟練的程度，想要以此謀生還是有困難的。在城鎮中，他們主要從事帶有技術性的二三產業。因此，他們希望可以留在城市、融入城市、真正成為城市中的一份子。根據問卷調查，有62.52%的人希望自己可以留在城市。他們希望留在城市生活最主要的原因是城市經濟繁榮，相對于農村就業機會多、工資高，其次是他們多年在城市生活，已經習慣了城市生活。

1.3 職業愿景高

由于新生代農民工文化素質明顯地高于他們的父輩，而且在城市當中大多從事帶有技術性的工作，他們主要集中在制造業。根據2014年國家統計局發布的農民監測報告，在新生代農民工中，從事制造業的約占40%，從事建筑業的約占15%。而他們的父輩，約33%從事建筑業，25%從事制造業。他們在服務業與制造業就業的比重有所上升，在建筑業的比重驟降。與上一代農民工相比，在職業選擇上面，他們不僅看重工資，更看重職業前景。

1.4 對子女教育期望高

新生代農民工大部分是未婚，只有少數的孩子已經上幼兒園。但是由于自身的文化素質較第一代農民工有了很大的提升，且在城鎮中大多從事技術方面的工作，他們深知知識、文化的重要性，所以渴望自己的子女能夠得到更好的教育，不要輸在起跑線上。根據問卷調查，新生代農民工希望留在城市的原因，有62.3%的人選擇城市比農村教育水平高。

2 新生代農民工市民化的公共政策障礙

從本次的訪談看，62.5%的新生代農民工希望自己可以留在城市，取得城市戶口，在城市買房，過上城市人的生活。這反映了新生代農民工對市民化強烈的意愿和訴求。但在我國，戶籍制度和依托于此的社會保障制度、教育制度、用工制度則成為制約新生代農民工市民化進程的重要因素。

2.1 城鄉分割的戶籍制度是阻礙新生代農民工市民化的根本障礙

在我國，自1950公安系統頒發《特種人口管理暫行辦法》，就開始實行嚴格的戶籍制度，限制城鄉人口自由流動[1]。戶籍制度原本只是對人口的基本信息和居住地點進行登記，而在我國，卻衍生了以戶籍制度為基礎的社會保障制度、教育制度、醫療制度、用工制度。戶籍制度的功能除了對人口的基本信息與居住地點進行登記外，還將公民劃分為市民與農民，以限制城鄉人口自由流動，從而實現在教育、住房、社會保障等方面對農民與市民加以區別對待。一方面，改革開放后我國經濟進入快速恢復和發展階段，城鎮化發展迅速，急需大量的廉價勞動力；另一方面農村以家庭聯產承包責任制為核心的改革，使得大量的農村剩余勞動力從土地中解放出來。在這種推力——拉力的作用下，大量的農民工涌入城市。這無疑會沖擊原有的戶籍制度，導致其不斷松動。政府也順勢進行了戶籍制度改革，不過，總的來看力度不大，效果不明顯，使戶籍制度成為一個僵化的公共政策[2]。所謂公共政策僵化，就是政策運行過程中存在的應該終結的政策或項目沒有及時予以終結的政治現象。目前，僵化的城鄉二元戶籍制度使新生代農民工在城市中身份尷尬，進退兩難，它使農民工在城市中享受不到在社會保障、教育、醫療衛生等方面應該享有的權利，衍生出看病難、上學難等一系列社會問題。

2.2 城鄉社會保障制度阻礙著新生代農民工市民化進程 隨著我國公共服務事業的進步，農民享受到了本該享有的社會保障制度，如養老保險、農村醫療合作等，特殊人群還可以享受到“五保”、“低保”等。但是，新生代農民工流動性強，一年中很長時間在城市打工，他們既沒有城市的社會保障，也不能享有農村的社會保障。

如表1所示，根據國家統計局給出的數據，外出農民工每年從業時間平均為10個月，而我國的很多社會保障如農村醫療保險都按照屬地原則，只能就近就醫，不能異地就醫。就算有一些農民工在城市交納社會保險，但由于我國尚未建立跨區域的社會保障流轉制度，當農民工返鄉或者異地流動時，他們在城市所繳納的社會保險也無法正常享受。因此，城鄉分割的社會保障制度是阻礙新生代農民工市民化的一大制度難題。

如表2所示，農民工在“五險一金”中，工傷保險的參保率最高，也只有26.2%，而其他更低，這說明農民工的參保率特別低。盡管新生代農民工的參保率逐年有所提高，但是仍有大多數的人沒有參保。

2.3 城鄉教育制度阻礙著新生代農民工市民化進程

根據問卷調查結果，72.1%的希望留在城市的新生代農民工雖然未婚，但是他們期望將來自己的子女能夠在城市就讀，原因是城市教育水平高，教育設施完善。由于我國的教育制度是依托在城鄉二元戶籍制度之下的，適齡兒童接受教育必須在戶籍所在地。這無疑會阻礙新生代農民工市民化的進程。近年來，國家開始重視農民工子女的教育問題，相繼出臺相關政策保護農民工隨遷子女接受教育的權利。全國大部分城區都在落實全日制公辦中小學接收農民工隨遷子女并免除借讀費的政策。但是，一些地方政府或因財力有限、教育資源有限，或因積極性不高，使農民工子女教育政策沒有得到很好的落實。此外，參加高考也必須在戶籍所在地，這樣就制約著隨遷子女接受平等、公平的教育。近年來異地高考受到了政府和人民的廣泛關注。雖然很多地區如北京、山東等地區相繼出臺解決異地高考的政策，但是因其設置的門檻高，實際意義不大，終究還是解決不了農民工隨遷子女的高考問題。

2.4 用工機制不完善阻礙著新生代農民工市民化進程

如表三所示，2014年，我國農民工沒有簽訂勞動合同的占61.9%，超過半數。另據國家統計局數據，被拖欠工資的農民工比重近年雖有所下降，僅為0.8%，但是拖欠金額增大。農民工勞動合同的簽訂率低、拖欠工資情況嚴重，歸根到底都是由于我國的用工機制不夠完善，企業對政策、法律的貫徹落實不夠，政府的監督責任不到位。農民工的基本權益得不到保障，也是造成農民工收入低的主要原因之一，進而影響到他們的城市化進程。

3 促進新生代農民工市民化的政策建議

農民工問題頗具歷史根源，想要解決不能一蹴而就，只能循序漸進。農民工市民化，不是簡單地將農村戶口改為城鎮戶口就可以，關鍵在于改變依托在戶籍制度之下的城鄉二元社會保障制度、教育制度和用工制度。要加打戶籍改革的力度，在逐漸消除城鄉差別的基礎上，實現農民工的完全市民化。

3.1 加大戶籍改革力度是實現新生代農民工市民化的根本途徑

近些年來戶籍制度改革得到黨和國家的高度重視，各地方政府也相繼出臺政策貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。目前，已有24個省市區出臺了具體的實施意見，明確標準和時間表。但是在戶籍制度改革的背后，地方的財政能力、管理能力都應該與之相適應。因此，地方政府不僅僅是要降低落戶門檻，還要積極探索有利于促進新生代農民工在城市定居的戶口登記制度，以及提高與之相配套的教育、就業、醫療、養老、住房保障等公共服務水平。盡快使農民工落戶以及與之配套的公共服務制度化，為農民工市民化提供法律和制度保障，切實保護農民工合法利益[3]。

3.2 完善社會保障制度是實現新生代農民工市民化的必經之路

一是積極推進新生代農民工的社會保障工作，建立健全適合新生代農民工特點的繳費低、覆蓋廣、可轉移、可持續的社會保障制度。二是建立健全農民工社會保障相關的法律法規，并且提高其執法力度，按照分類指導、穩步推進的原則，有步驟、有計劃地解決新生代農民工的社會保障問題[4]。

3.3 加快教育制度改革是實現“農民工市民化”的重要手段

教育屬于公共產品，農民工子女不能公平地接受教育，政府負有相當責任。從政府層面講，必須加強以下幾方面的工作，努力實現教育公平：將農民工子女的學前教育與義務教育納入城市規劃和管理之中，逐步解決新生代農民工子女上學難的問題；加強財政支持，鼓勵公辦學校充分利用閑置資源，接納農民工隨遷子女，解決流動兒童入學難的問題；鼓勵社會辦學，充分發揮社會的力量，發展民辦教育[5]。

3.4 完善用工機制是實現新生代農民工市民化的重要手段 2015年1月1日起，我國開始施行新的《中華人民共和國勞動法》，這為完善用工機制，保護新生代農民工的合法權益提供了重要法律保障。企事業在招聘、使用農民工時必須嚴格按照《勞動法》所規定的章程來辦事，簽訂勞動合同、不得拖欠工資、按規定繳納社會保險。對于與《勞動法》相違背、侵犯農民工權益的情況，要認真履行監督的義務。

參考文獻

[1]

黃錕.中國農民工市民化制度分析[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[2] 嚴強.公共政策學[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[3] 王春光.新生代農民工城市融入進程及問題的社會學分析[J].青年探索，2010（3）：5-15.

[4] 李濤.新生代農民工城市融入狀況及融入路徑研究[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[5] 耿昕.社會排斥與新生代農民工城市適應性問題研究[D].長春：吉林農業大學，2011.