風景區規劃管理現狀問題淺析

鄧瑩瑩

摘要

黃山是中國首批國家級風景名勝區，其風景區的規劃管理進程對我國其他風景區有很大的借鑒與指導意義，本文對黃山風景區規劃現狀管理的現狀進行介紹，并且總結出規劃管理存在的問題，針對其中兩個主要問題：風景區城市化問題與游客控管問題進行深入分析，并提出改善措施和建議，希望能藉此對其他風景名勝區有啟示作用。

關鍵詞

黃山風景區 ； 規劃管理 ； 風景區城市化 ； 游客控管

黃山位于安徽省南部于1982年被指定為中國首批國家級風景名勝區，l984年被評為全國10大風景名勝區， l990年榮膺聯合國世界文化和自然雙遺產2004年被評定為我國首批世界地質公園，是屬于山岳型風景名勝區·述說黃山的故事，讓每一個人明白它的意義，并保證景區的可持續發展，是管理單位和旅游主管單位的義務、責任；也是景區持續吸引游客的主要力量。

1. 現狀分析

位于黃山腳下，和黃山壯麗的自然景觀互相呼應的則是博大精深的徽州文化。徽州文化是歷史上的徽州（前稱新安郡）人民在長期的社會實踐中所創造的物質和精神財富的總和；無論在器物文化、制度文化，還是在精神文化等層面，都有者深厚的底蘊和杰出的創造，歷代人才輩出，文風鼎盛。

而隨著黃山游客不斷增加，從80年代初起，焉了解決交通和住宿的瓶頸，景區先后新建了天都新道、白云新道、丹霞步道、石筍肛步道；修建了云谷，太平和玉屏三條客運索道，形成了景區內游覽的立體交通網絡，索道票價統一價格65元。完成了溫云路和溫慈路路面改造；開通了程控電話、移動電話和無線尋呼系統；興建了西海、云谷寺、天海、玉屏樓、五里橋等防火水壩30多處，總庫容達30萬立方米。并興建了日處理能力3000噸凈化水廠一座，綜合供水工程正在實施當中。建成了35KV白鵝嶺變電站和35KV溫泉變電站。同時，新

建改建了住宿賓館和飯店。景區內現擁有各類賓館和招待所20多家（其中四星級3家，三星級5家）。全山賓館、飯店、招待所皆為國有，由股份公司統一經營。

另外，焉加速與國際旅游市場接軌，在景區外屯溪投資興建了具有國際水準的小型賽車場和環幕影院，擴大經營規模，提升接待層次，使彥業體系不斷完善，彥業素質不斷提高·對景區中的一些旅游熱門景點進行控制管理，實行定時開放、定量游覽、定期封閉輪休，恢復自然生態·在利用老景區的同時更開發了松谷、白云、西海大峽谷等新景區，以增加游覽區域、引導游客分流。

2004年8月，建設部公布2003年度國家重點風景名勝區監管監測“項目符合規劃指標”和“拆遷綠化指標”的評比結果，黃山風景區在這兩項評比中都是名列第一。另外，黃山風景區也通過了15014001環境管理體系認證。

2005年景區共接待游客170.96萬人，其中接待境外游客16萬人次。景區門票淡季120元，旺季200元。全年實現營業總收入8.09億元，實現稅前利潤1.32億元，也為徽州及安徽省帶來了巨大經濟效益。

2. 風景區規劃

1982年黃山風景區制定了《黃山風景區總體規劃》，1989年安徽省人大頒布了《黃山風景名勝區管理條例》對景區開發、建設、管理、保護做了詳細的規定。根據總體規劃，對6個游覽區（溫泉、玉屏樓、北海、云谷寺、松谷庵、釣橋庵）、5個自然保護區（著溪坑、浮溪、洋湖、福固寺、烏泥關）和一個緩沖保護帶，制訂了控制性詳細規劃和地段、節點調整計畫；還陸續編制了電力、通信、交通、給排水、環保、標牌等專項規劃；并對地面建筑的色彩、面積和量體等均有明確規定。游覽區內不得進行開發建設，以保護其自然生態。規劃還規定了分級保護的原則，并按照景觀品質與環境評價，分為3級保護區，訂定了相關規定。形成了緊密聯系黃山的完整規劃體系，包括總體規劃、詳細規劃、地段詳細規劃、節點詳細規劃4個層次和區域類、分區類、單體類、專項類4個類型規劃。另外，對于黃山地質公園的保護工程規劃，則是在風景名勝區規劃體系的基礎上根據園區內地質遺跡和地質地貌景觀的科學價值與觀賞價值，實行分區分級保護的原則；將地質公園范圍內及其周邊有關地區，劃分為特級一級、二級、三級共4個級別的保護區，并劃定外圍生物保護帶，明確了分級保護、科學管理的具體要求。

清華大學2002年為黃山風景名勝區所做的黃山風景名勝區總體規劃修編中，制定了6項發展策略：

（l）科學管理策略。

在科學研究的基礎上，實現黃山風景名勝區管理工作中的保護科學化、利用科學化和決策科學化。實現科學管理策略的途徑包括：加大基礎科研力度和資金投入；加大科技人員在管理者中的比例，提高管理者素質；應用先進的管理系統、技術方法。

（2）資源整體保護策略

重視自然資源、文化資源及其所在空間與時間環境的相互關系，將它們作為一個有機的整體進行保護。對于自然資源保護對象，應包括構成整個風景名勝區生態系統的各個組成部分；除了對珍稀瀕危物種外，不對單一物種或自然過程進行特殊保護。資源整體保護策略的實現途徑為：保護對象上的整體性，即同時保護自然資源、文化資源與所在環境。保護過程上的整體性，即資源的科學研究、保護規劃和規劃實施連成一體。實施主體上的整體性·即管理機構、科研院所與游客共同參與。

（3）游客管理策略

透過科學有效的游客安全管理、游客解說教育管理和游客體驗管理，實現黃山風景名勝區游客體驗最佳化與環境影響最小化。游客管理策略的實現途徑包括：游客安全管理、游客解說教育管理和游客體驗管理。

（4）社區受益策略

在資源有效保護和權利平衡的前提下，社區在經濟發展、環境保護和文化教育3方面享受到利益·實現社區受益的途徑包括：建立社區專項資金；對社區進行經濟引導；保護黃山自身的環境與資源；對社區進行文化教育規劃等。

（5）伙伴合作策略

在管理目標的指導下，爭取不同利益相關方的支持，建立各種伙伴合作關系。實現伙伴合作策略的途徑包括：成立合作委員會；采取合理的低山景點經營管理方式；在資源保護和旅游等方面加強與政府、機構組織以及個人的合作。

（6）區域統籌策略

透過區域旅游市場與交通的組織與協調、區域社會經濟與生態環境的協調發展，對黃山周邊區域進行不同層次不同方面的統一籌劃與分析；在規劃中制定相應實施措施，協調黃山與周邊區域共同發展，最終促進黃山風景名勝區管理與保護工作的開展。區域統籌策略的實現途徑包括：區域旅游市場組織與協調、區域交通組織與協調、區域社會經濟協調發展、區域生態環境協調發展。

3. 風景規劃區管理出現的問題及建議

北京大學世界遺產研究中心主任謝凝高教授指出，黃山為了解決山上豪華星級賓館的供水問題，在黃山風景區內大興土木，興建五里橋水庫、九龍溪、釣橋水庫，破壞生態環境。其興建水庫之根本目的是為了使黃山上的賓館飯店提高檔次與房價，能賺更多錢·事實上，黃山核心區內因旅游開發修建了多座水庫、3道攔河壩及40公里供水管道，破壞了許多原生巖體、地形，砍伐了許多樹木，改變了黃山水文的自然規律，造成極大損害。

3.1 風景區城市化問題

黃山現在的管理情況面臨著威脅，這主要是由于“山上游，山下居”這一旅游方式未能得到有效實施，而出現景區社區化和城市化以及因此引起的環境破壞。具體說明如下：

（1）山上賓館的床位總數遠已突破《黃山風景區總體規劃》的設定。

（2）黃山的常住人口及土地占用面積龐大且增長。

（3）黃山的社區化與城市化的發展趨勢嚴重。

（4）黃山的社區化與城市化對管理的影響之一是破壞世界遺產·既有工程（水庫、賓館等）引起的直接破壞，又有污染物和廢棄物復蓋引起的間接破壞。

（5）黃山社區化與城市化對管理的影響之二是破壞水資源，進而破壞生態。

（6）黃山社區化與城市化對管理的影響之三是對環境質量的破壞。隨著黃山社區化與城市化的擴展，必將產生更多的廢水與固體廢棄物·這些環境污染物除影響黃山本身的環境質量外，更多的是影響在周邊社區身上“黃山的污水排放，以及它的生活垃圾在景區外的非衛生和非安全的堆放，現已使兩條流入太平湖的支流麻川河與普溪河的水質均為四類，沿河隨處可見固體廢棄物（塑料袋、布、紙等雜物）·隨著黃山社區化與城市化的加劇，未來的景況將有過之而無不及。

另外，黃山周邊社區的建設與發展缺乏整體性的指導，城鎮沿道路發展，新村進行大規模集中建設；不僅難于控制管理，有損整體形象，而且會加大基礎設施建設的成本，同時居民自身的生活也很容易受到交通的干擾。

此外，有關學者提出應按照世界各國風景名勝區和國家公園普遍實施的“區（園）內游，區（園）外居”原則理解“山上游，山下居”。國際上提倡的“區（園）內游，區（園）外居”原則；不僅著眼于景區資源的保護，同時也著眼于協調風景區或國家公園與其周邊社區的關系。根據這一原則，黃山的“山上游，山下居”中的“山上”，應指整個黃山景區；“山下”應指圍繞黃山風景區的周邊社區，即現在的黃山區。這一理解基本上得到中國遺產管理界和研究界以及相關的社會人士的認可。其中，“山下居”的意義，尤其應從3個方面加以認識，即：

（1）遺產保護：

“區外居”對黃山遺產保護的意義在于，只有將“山下居”理解為“區外居”，黃山風景區才能真正得到根本性保護。

（2）景區的旅游經濟：

如果將“山下，，主要理解為“景區的周邊社區”，即黃山區。那么，黃山的旅游經濟將獲得以下優勢：

① 平坦且開闊的土地，既提供了巨大的游客接待能力，又為龐大的黃山管委會向山下搬遷提供了優越條件。

② 可以便捷且廉價地為游客提供各種生活服務資源。

③ 可以與相鄰景區（太平湖、九華山、齊云山、徽州民居等）構成一組具有諸多。功能的旅游網絡，從而有利于彼此間的游客流動。

④ 降低游客的旅游成本。

（3）景區與周邊社區的關系：

① 黃山透過旅游而帶動地方經濟，同時，黃山又可透過對地方的投資或與地方旅游業的契約式聯營從中獲益。

② 黃山可以從周邊社區獲得自覺的資源、環境、人力等多方面支持。

而實施“景區游，區外居”，對于黃山保護與旅游經營將有以下效益：（l）從根本上保護了黃山遺產，（2）游客可以在相同的時間內，享受更為多樣的游覽觀賞與食宿服務，從而提高他們的旅游費用效益，并且由此將進一步提高黃山的旅游吸引力和競爭力，（3）由于旅客成本收益率的提高，可以延長在黃山的滯留時間，游覽更多的景區；這樣既使景區資源得到充分利用，又提高了整個景區的游客接待容量，（4）黃山旅游公司將會從游客人數增加、游客滯留時間延長，尤其是從旅店連鎖經營中，大幅度地提高自己的贏利水準，（5）黃山周邊社區（主要是黃山區的鄉鎮），將會從“景區游，區外居”中明顯受益；并會激發起他們自覺保護黃山和為黃山服務的熱情，（6）有利于與黃山周圍的旅游點（九華山、太平湖、齊云山、徽州民居等）建立更密切的經營聯系，以相互合作替代相互競爭；既使大家共贏，又促進了整個皖南經濟和社會的發展。

3.2 游客控管問題

黃山由于旅客大量增加，游客在游覽過程中缺乏有效的管理規劃，基本上處于散亂的狀態；為黃山帶來了很大的環境壓力與負面影響，同時也降低了游客的游憩體驗感。另外，80%的游客皆由南大門進入，使云谷索道及玉屏索道擁擠，而北大門的太平索道載客量卻不足。大量旅客集中于傳統景區，新開發景區（白云景區、西海大峽谷）游客量卻很少。

總而言之，黃山風景名勝區游客管理現狀，有以下幾點問題：

（1）游客時空分布不均衡

游客過于集中某些景點、路線、季節，造成景區時空上的不平衡分布，加劇環境影響。

（2）游客游覽帶來環境負面影響

游客活動對生態系統造成一定的干擾，一旦這些干擾失去控制而突破一定的限度，生態平衡將被打破，生態環境將持續惡化。

（3）游客體驗有待提高

① 游覽活動現狀主要是視覺景觀觀賞，大多數游客并未真正體會到黃山作為世界文化與自然遺產的全面價值和意義。

② 目前大部分游客在游覽時間上的安排是1日游。借助索道上下，對山頂幾個精華景點匆匆游覽之后就下山。缺少對山岳型風景名勝區最基本特色一登山攀爬的體驗。至于對生態系統、歷史文化等方面的體驗就更加欠缺。

③ 視覺景觀缺乏適度的引導、管理，造成在旅游旺季等特殊時期，景點擁擠不堪，使得游客連最基本的視覺欣賞體驗也無法保證。

④ 沒有專業的解說、教育等措施和服務體制。

（4）游客與周邊社區景點的關系有待協調

① 周邊社區與黃山整體的游覽過程沒有銜接關系，使得游客游覽體驗混亂，缺乏統一組織。

② 周邊景點由村民自行開發，環境質量令人優慮，也對黃山風景名勝區整體的環境生態系統帶來負面影響。

③ 缺乏專業人員的培訓、指導與管理，周邊景點的游覽體驗質量較低，提供的服務也有限，甚至存在不規范的操作和運營。

（5）管理部門的能力和效率有待提高

黃山風景名勝區管理部門目前在游客管理方面存在的問題主要有：

① 對游客管理的意義認識不夠·管理部門對游客的認識還是等同于旅游，關注點主要集中在經濟效益的收入上，對游客體驗的提供有待進一步加強。

② 游客管理方法尚未形成完整的系統。

③ 管理者的素質有待進一步提高一方面需要開設相應的培訓進修活動，提高具體實施操作的能力；另一方面需要增進管理者的責任心和榮譽感，促進具體工作的開展和效率的提高。

④ 管理人員的管理力量與數量有限。

筆者針對上述問題也提出了一些建議作法如下：

（1）游客時空管理：控制并協調游客在時間空間上的具體分布，改變不均衡狀況。

（2）游客體驗管理：提高游客游賞體驗的品質。包括相應的解說教育活動，旅游產品、旅游服務的提供，游覽過程的設計與組織等。

（3）游客行為管理：游客具體行為的引導和約束。目的包括保護生態環境，減緩游客相互間的干擾兩個方面。例如包括不允許進入某些區域，某些活動禁止在某些地域展開等，

（4）周邊社區管理：具體內容主要是將周邊景點的游覽活動引入整體路線組織中，加強游覽活動的管理和協調；服務人員培訓以及周邊景點在物質空間上的建設活動的管理和規定。

（5）工作部門管理：具體內容包括展開工作人員的技能培訓，職業道德的塑造，提高管理組織效率以及人力、資金的配備等方面。

據資料了解，目前黃山管委會針對游客時空分布不均的問題，研究編制了黃山風景區分區游覽規劃，希望透過調控為景區可持續發展創造更大的環境效益、社會效益和經濟效益。黃山風景區分區調控游覽規劃將景區分為5區如下：

（1）溫泉云谷游覽區：

東始苦竹溪（翡翠古）、西達慈光閣、南自浮溪、北至云古寺。游覽區規劃面積771.87公頃。

（2）玉屏游覽區：

以慈光閣、鰲魚峰為南北向交界點，以“三索”與慈光閣至玉屏分部的游道構成環形游覽閉合系統。游覽區規劃面積385.91公頃·

（3）北海（西海）游覽區：

以云谷寺、三道亭、居士墓塔、東海門為界點，以“一索”及景區內游覽步道構成閉合系統·游覽區規劃面積806.79公頃。

（4）松谷（西海）游覽區：

以鰲魚峰、步仙橋、東海門、居士墓塔、三道亭、芙蓉嶺為界點，由“二索”和游覽步道，構成環形道路循環系統·游覽區規劃面積1651.34公頃·

（5）釣橋游覽區：

以自來水廠、步仙橋、焦村為界點，以焦村至釣橋公路、釣橋至步仙橋游道、步仙橋至九龍峰、九龍峰至翠微峰至焦村道路，構成環形游覽交通網。游覽區規劃面積2617.60公頃。

4. 小結

4.1.黃山規劃管理經驗

黃山模式對我國其它風景名勝區規劃管理所帶來值得借鑒的經驗包括：

黃山關于管理維護的法規較完善，例如：國內首創的景區封閉輪休、定時開放、定量游覽、分區游覽規劃、旅游服務監督管理等措施，將旅游經營活動對風景名勝區的可能破壞降低。另外也不斷引進高新技術，包括制定《黃山風景區數字化建設總體規劃》，對全國風景名勝區的信息化建設具有示范意義。

黃山風景名勝區為保護大氣環境所進行的能源升級、為減少污水及固體廢棄物的排放量而在山下建立的洗滌中心和凈菜中心、消防防火措施、環境清潔隊伍、森林資源與文化遺產保護等維護環境措施頗有成效，提升了景區整體環境品質。另外也出臺各類法規，做好基礎設施建設，加強生態保護力度。國內許多風景名勝區如：廬山、泰山風景名勝區的許多管理制度就是向黃山學習的。

4.2.存在問題

黃山風景區的規劃管理已步入正規化和科學化管理，但也存在不少風景區規劃管理中存在的共同問題。如風景區的資源和環境大多存在不同程度的人為干擾，主要原因是游客人數較多，過多工程建設超出了環境承載能力。風景區境內所涉及之法令與機關甚多，造成事權無法統一區內事務擁有眾多機關參與且各自有其法源依據，如國家公園法、森林法、水土保持法、土地法、野生動物保護法…等·法與法之間又相互矛盾沖突，常常出現建設、資源利用及其它管制項目上與其它機關權責重疊之情況。為使風景業務能有效執行，應將權責劃分清楚，與其它機關作適當之分工以共同達成風景區劃設之目的為宗旨。

我國近幾年來風景名勝事業有著長足的進步，包括制定總體規劃以做為日后規劃管理制之依據，以及各種法規的陸續出臺與發布，并陸續開展包括：

1.風景名勝區監管信息系統建設試點工作。

2.風景名勝區數字化建設試點工作。（包括景區自然資源保護數字化、運營管理智能化、產業整合網絡化）

3.加強風景名勝區綜合整治工作等工作。

部分景區也已經開始實施游客總量管制、錯峰游覽、景點輪休等措施，疏解游客對景點造成的壓力，促進風景名勝可持續發展；風景名勝區的規劃管理體制正逐步走向完善。建議未來更應增加國內外交流機會，互相觀摩學習求取進步。

參考文獻

【l】劉濱誼，宋婷； 論兼顧旅游的風景名勝區規劃一以四川鵝冠山風景名勝區策劃規劃為例； 規劃師； 2004，

【2】劉濱誼，丁恬； 臨城市型風景名勝區生態環境保護研究一以鼓浪嶼萬石山國家重點風景名勝區生態環境保護規劃為例； 規劃師； 2008，

【3】鄭易生，錢惹紅，鄭玉散； 中國環境與發展評論第二卷； 北京社會科學文獻出版社，2009.