龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公私合營(yíng)機(jī)制研究

洪瑩

摘要：為了提高龍泉市居民生活水平，保持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府財(cái)政資金無(wú)法承擔(dān)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，以往貸款和發(fā)債等融資渠道又受到諸多限制，這就形成了龍泉市目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資困境。文章從龍泉市發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私合營(yíng)的可行性入手，分析了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行公私合營(yíng)的運(yùn)作機(jī)制，希望為龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)新的融資渠道。

關(guān)鍵字：公私合營(yíng)；基礎(chǔ)設(shè)施；可行性；運(yùn)作機(jī)制

一、龍泉市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)概況

近年來(lái)，龍泉城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是2008年以來(lái)GDP年均增長(zhǎng)率超過(guò)10%，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值勻速增長(zhǎng)，同時(shí)三次產(chǎn)業(yè)比重也日趨合理化。快速的城市化進(jìn)程刺激了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

基礎(chǔ)設(shè)施是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，尤其對(duì)龍泉這樣的小城市而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不僅代表了城市的形象面貌和人居環(huán)境，還體現(xiàn)了龍泉市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和發(fā)展后勁。2008年以來(lái)，龍泉城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資增長(zhǎng)較快，基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)趨勢(shì)與GDP增長(zhǎng)趨勢(shì)基本保持一致。

GDP增長(zhǎng)除受基礎(chǔ)設(shè)施投資影響外，還受到其他變量及隨機(jī)因素的影響。為了考察龍泉GDP增長(zhǎng)與基礎(chǔ)設(shè)施投資的關(guān)系，將其他變量及隨機(jī)因素的影響均歸并到隨機(jī)變量u中，利用2008～2013年龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施投資額與國(guó)民生產(chǎn)總值時(shí)間序列數(shù)據(jù)，可做二者的散點(diǎn)圖（圖1）。

由圖1可知，二者變化趨勢(shì)是線性的，由此引入函數(shù)建立基礎(chǔ)設(shè)施投資額與國(guó)民生產(chǎn)總值之間的一元線性回歸模型：

GDPt=a0+a1It+ut

上式中GDPt表示t時(shí)期國(guó)民生產(chǎn)總值，a0為常數(shù)項(xiàng)，It表示t時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施投資額，ut為隨機(jī)誤差項(xiàng)。運(yùn)用Eviews進(jìn)行回歸研究，得出函數(shù)表達(dá)式為：

GDPt=30.86+2.49It

（4.67）（6.44），R2=0.91

上述回歸方程可以看出，R2=0.91表明回歸直線對(duì)樣本的擬合度較高。a1=2.49表示基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加1元，GDP將增加2.49元。由此可見(jiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的乘數(shù)效應(yīng)對(duì)提高居民生活水平和帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)都具有積極推動(dòng)作用。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資可以帶動(dòng)龍泉市一、二、三產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)居民消費(fèi)和其他各領(lǐng)域投資的增長(zhǎng)。

2008年以來(lái)龍泉市財(cái)政收入資金占GDP比重下降（見(jiàn)圖2），巨大的資金缺口以及投資主體單一、融資渠道狹窄等問(wèn)題在一定程度上限制了基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。

過(guò)去在龍泉市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中政府融資平臺(tái)曾立下了汗馬功勞，但原有的政府融資平臺(tái)由于存在政企不分，管理不規(guī)范，信息不透明，償債主體不明確等問(wèn)題，造成地方財(cái)政和資本市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，如何解決人民群眾對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求和財(cái)政建設(shè)資金短缺的矛盾成為了本文寫(xiě)作的主要議題。

二、龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)展PPP的可行性

根據(jù)國(guó)內(nèi)外PPP模式的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，其適用范圍從軌道交通、橋梁、電信、隧道、港口、供水、供電、垃圾處理、養(yǎng)老院等傳統(tǒng)公共事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大到學(xué)校、醫(yī)院等的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中。但PPP模式也會(huì)因?yàn)轶w制環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而產(chǎn)生不同的實(shí)現(xiàn)形式，下文將從龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、PPP政策環(huán)境等方面對(duì)其可行性進(jìn)行分析。

（一）龍泉市現(xiàn)存基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境

由上文分析可知龍泉市財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值比重一直位于較低水平，財(cái)政收入對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的滿(mǎn)足率呈逐年下降趨勢(shì)，依靠政府財(cái)政撥款無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。傳統(tǒng)的貸款融資政府作為實(shí)際的貸款主體，借款和還款過(guò)程中的行政干預(yù)、政企不分和人情貸款大量存在，債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重已經(jīng)一定程度上影響政府職能的行使，債務(wù)問(wèn)題很有可能進(jìn)一步危及到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）龍泉市發(fā)展迅速的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)

龍泉市在“工業(yè)強(qiáng)市”發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)中經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，最顯著成果是民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)值逐年攀升。業(yè)已建成龍泉工業(yè)園區(qū)、安仁工業(yè)園區(qū)、查田工業(yè)園區(qū)、八都工業(yè)園區(qū)、塔石工業(yè)園區(qū)、爐田高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等民營(yíng)企業(yè)發(fā)展基地，造就了一大批民營(yíng)企業(yè)，他們手中掌握了大量的財(cái)富。在規(guī)模的積累進(jìn)程中，龍泉市民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)從單純發(fā)展來(lái)料加工制造業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于優(yōu)化，2014年全年實(shí)現(xiàn)工業(yè)技改投資15.95億元，增幅位列麗水市第一。規(guī)模以上工業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到1.41億元。企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的投入促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，主要的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)均實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。居民儲(chǔ)蓄、民營(yíng)企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)和居民手中的持幣構(gòu)成了數(shù)量龐大的民間資本。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)民間資本強(qiáng)大的吸引力

在完成一定的資本積累以后，龍泉市工業(yè)、手工業(yè)等民間資本一直在尋找新的投資途徑。以鐵路、醫(yī)院、教育、電力為代表的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)馭基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，投資回報(bào)較為穩(wěn)定安全性較高，對(duì)追求穩(wěn)定回報(bào)的民間資本具有強(qiáng)烈的吸引力。

（四）寬松的政策環(huán)境

為了完善了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使民營(yíng)企業(yè)參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。放寬民間資本投資領(lǐng)域相關(guān)政策的出臺(tái)，為龍泉市將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

（五）合作理念基礎(chǔ)上的“雙贏”機(jī)制

PPP模式是公有制和私有制間的融合，是調(diào)和社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益間矛盾的有效途徑。對(duì)政府部門(mén)而言一方面，民營(yíng)資本的參與可以緩解政府財(cái)政壓力；另一方面，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有效控制，提高資源配置水平，將民營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和有效的管理方法引入到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，能使公共部門(mén)提高管理水平。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)政府給予的政策上的扶持獲得投資回報(bào)，提高其投資的積極性。

PPP作為一種新型的公私合作模式被運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，克服了傳統(tǒng)融資模式公共部門(mén)資金短缺、生命周期長(zhǎng)、管理效率低下和風(fēng)險(xiǎn)大等缺陷，同時(shí)也為私人部門(mén)拓寬了投資渠道。PPP模式的不斷應(yīng)用和基礎(chǔ)設(shè)施的供不應(yīng)求，為我市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入PPP這一模式打下了基礎(chǔ)。可以預(yù)見(jiàn)，PPP模式將成為撬動(dòng)龍泉GDP的新杠桿。

三、龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的運(yùn)作機(jī)制

PPP有多種實(shí)現(xiàn)形式， 政府部門(mén)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)需求選擇具體PPP模式。下面就龍泉一般性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行說(shuō)明（圖3）。

（一）可行性研究

PPP項(xiàng)目的可行性研究不僅要分析項(xiàng)目本身技術(shù)、管理、成本收益等方面，還需要結(jié)合考慮我市中長(zhǎng)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)私有化程度較高的融資項(xiàng)目要特別防范國(guó)有資產(chǎn)流失。引入民間資本時(shí)，還要對(duì)民間資本的項(xiàng)目實(shí)施能力和承受風(fēng)險(xiǎn)能力等諸方面進(jìn)行分析。只有這些影響因子分析都符合要求，政府才能引入民間資本實(shí)施項(xiàng)目。

（二）選擇民營(yíng)部門(mén)成立PPP項(xiàng)目公司

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目關(guān)系到我市的國(guó)計(jì)民生，政府在選擇民間參與者時(shí)要非常慎重。通過(guò)招標(biāo)的方式選擇具備雄厚的資金實(shí)力和良好信譽(yù)的參與方簽訂特許權(quán)協(xié)議，確定好合作關(guān)系以及各方的權(quán)利義務(wù)。另外，針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性基建項(xiàng)目政府部門(mén)可以提出一些優(yōu)惠政策政策，吸引民間投資，比如政府提供給PPP項(xiàng)目公司一些稅收優(yōu)惠或私人部門(mén)在我市參加其他項(xiàng)目中可以獲得優(yōu)先權(quán)。

（三）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段

由于龍泉市尚未開(kāi)展過(guò)PPP項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)階段應(yīng)更多的咨詢(xún)有經(jīng)驗(yàn)、有能力的咨詢(xún)公司來(lái)設(shè)計(jì)項(xiàng)目，組織在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)安排。重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分?jǐn)倷C(jī)制，盡量在前期規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)，以免造成后期的損失。PPP項(xiàng)目資本運(yùn)作牽扯利益主體較多，明晰各方產(chǎn)權(quán)和債權(quán)是項(xiàng)目完工后確定權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)。

（四）項(xiàng)目招投標(biāo)階段

PPP項(xiàng)目方案制定完成后，項(xiàng)目公司還要與銀行等金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議。政府制作招標(biāo)文件通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，向社會(huì)公布項(xiàng)目信息，邀請(qǐng)有意向和實(shí)力雄厚的民間資本參加投標(biāo)。然后通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇建設(shè)承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商，與三方分別簽訂相應(yīng)的合同，提出施工報(bào)告。

（五）成立項(xiàng)目公司

完成招標(biāo)后持有特許權(quán)的企業(yè)根據(jù)政府部門(mén)和私營(yíng)公司簽訂的協(xié)議，成立承擔(dān)合同規(guī)定責(zé)任與義務(wù)的項(xiàng)目公司。按照基建工程技術(shù)、工期和質(zhì)量等方面的要求，開(kāi)展項(xiàng)目的具體施工等工作，同時(shí)PPP項(xiàng)目公司保證項(xiàng)目施工過(guò)程中資金充足。公私雙方在項(xiàng)目初期對(duì)后期事物的約定越明確，越細(xì)致，越全面，對(duì)移交的順利越有利，可以減少糾紛，防范矛盾。

（六）項(xiàng)目建設(shè)

項(xiàng)目公司成立后，根據(jù)合同開(kāi)始項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目的各參與方按照約定投入資金，項(xiàng)目公司開(kāi)始工程的設(shè)計(jì)、施工，確保工程完工的時(shí)間與質(zhì)量的監(jiān)督。項(xiàng)目的建設(shè)可以由項(xiàng)目公司自己開(kāi)展也可以承包給外部合作者。

（七）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)

項(xiàng)目工程建造完成后，經(jīng)由相關(guān)機(jī)構(gòu)驗(yàn)收符合要求后項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)可以由政府部門(mén)親自進(jìn)行，也可以交由專(zhuān)門(mén)的企業(yè)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，公共機(jī)構(gòu)還要嚴(yán)格監(jiān)督，確保運(yùn)作的規(guī)范，及時(shí)掌握項(xiàng)目的成本收益與公眾的滿(mǎn)意程度。無(wú)論是公共部門(mén)還是民間企業(yè)運(yùn)營(yíng)，都需要足夠的專(zhuān)業(yè)人才，需要有豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

（八）項(xiàng)目移交

PPP模式在項(xiàng)目移交上也具有一定的靈活性，特許權(quán)到期后政府部門(mén)可以收回項(xiàng)目的資產(chǎn)也可以繼續(xù)與民間合作。若政府部門(mén)收回工程，則要依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合約決定是無(wú)償收回還是向私人部門(mén)支付約定的補(bǔ)償。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司在移交經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)給公共部門(mén)時(shí)必須要保證依照協(xié)議項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量與狀態(tài)的完好程度，以便項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目移交階段設(shè)計(jì)項(xiàng)目資產(chǎn)的評(píng)估、項(xiàng)目公司債務(wù)與剩余利潤(rùn)的分配，項(xiàng)目的折舊與維護(hù)基金等。

四、總結(jié)

PPP模式是龍泉市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資領(lǐng)域的一個(gè)新興概念，把PPP模式運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不僅有效緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，政府單一投資效率低下等問(wèn)題，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)PPP參與各方共贏的局面。目前，PPP模式的開(kāi)展還沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的套路可以照搬，我們還處于“摸著石頭過(guò)河”的階段。PPP模式的應(yīng)用增加了預(yù)算管理的難度，也伴隨著國(guó)有資產(chǎn)流失、過(guò)度私有化、決策失誤等問(wèn)題的出現(xiàn)。所以未來(lái)要重視和防范PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，讓PPP模式真正為我們所用。

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（作者單位：龍泉市財(cái)政局）