農村土地經營權流轉的調查與思考

劉輝 陳艷 周長艷

摘要：農村土地經營權流轉是發展適度規模農業，促進農民增收，保障國家糧食安全的關鍵。文章基于湖南大湘西地區農村土地承包經營權流轉的調查，通過實地考察，發現大湘西地區主要表現在：地方政策不完善、農戶權益保障不充分以及農戶土地收入不穩定的現象。為改變這一現狀，實現大湘西地區土地流轉又好又快地發展。因此，采用定性和定量相結合的方法進行研究，通過大量數據統計，進行多角度分析，得出了啟示性的結論，進而提出了相應的對策建議。

關鍵詞：農村土地；經營權；流轉

一、引言

黨的十八大會議召開以來，大力加快發展現代農業，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經營制度，做到在承認產權的基礎上，鼓勵土地流轉，同時積極推進農業規模化、專業化、和現代化經營。丘陵山區作為糧食生產和農產品的重要產地，面積達到663.6萬平方公里，占國土總面積的69.1%，對保障我國糧食安全至關重要。但中國“人多地少”、“農戶分化”和“城鎮化”相對滯后的國情，決定著我國農村經濟發展將是 “小農”和新型主體長期共存，以“小農”代耕、租賃為主要形式的土地流轉和適度規模經營在“細碎化”更明顯的丘陵山區將普遍存在和延續。這為大湘西地區土地經營權流轉的快速發展開拓了良好的渠道。

大湘西地區包括湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽市和永州市的江華瑤族自治縣、江永縣在內的共39個縣市區的廣大地區，面積7.08萬平方公里，占省總面積的33 %，人口1345萬人，約占全省的20%，大湘西地區以張家界市、湘西州、懷化市等三市州為主體。近年來，大湘西地區認真貫徹省委、省政府的大大湘西開發戰略，努力克服自然、基礎條件不足，經濟得到加速發展，但與湖南省平均水平和優勢區域經濟發展比，其發展水平有待進一步提高，但并不阻擋大湘西地區的土地流轉進程。目前已有大量的關于土地經營權方面的研究，但由于大部分研究都是對發達地區或平原丘陵地形的土地進行研究，而對稍落后的山地地區的研究頗少，缺乏獨特性。因而本文選擇以湖南大湘西為研究地，來考察農村地區土地經營權流轉的開展情況。此次調查采用抽樣調查和訪談的方式，選取湖南大湘西地區的保靖縣、永順縣、龍山縣、桑植縣、慈利縣、溆浦縣、邵陽縣、江永縣和江華瑤族自治縣進行調查，共發放調查問卷280份，收回有效問卷256份，有效問卷回收率為91.4%。

二、湖南大湘西地區農村土地經營權流轉的現狀

（一）被調查農民的基本特征

從表1可知，從事農業生產的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性勞動力明顯偏少。在年齡分布上，被調查農民的年齡集中在60歲以上，占比43.75%， 35～60歲的占比28.13%，16～22歲的僅占調查總人數的3.91%，從事農業生產的勞動者 “老齡化”較為突出。結合農村勞動人口年齡，再從家庭總人數來看，主要集中在五口人數之間，說明農村每戶家庭人口較多，折射出農村非勞動人口比重大。

呈現的特點如下：從性別來看，從并且存在農村文化水平分層差異明顯，其中擁有初中文化程度的人口占整個比重的57.82%，而未接受過教育或小學文化水平的占整體17.97%。另外，大湘西以非純農戶為主，是純農戶的4.5倍。這是由于農村地區單純地依靠糧食作物生存的農戶十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己經營生意等方式，來補充生活來源。基于上述數據分析可見，農村土地流轉的開展仍然存在很大的空間。

（二）農村土地經營權流轉方式多元化

影響土地經營權流轉發展的主要因素是家庭非農經濟發展水平、土地資源狀況以及社會和經濟特征（張丁等，2007）。數據顯示如下特征（見表2）：第一，從家庭土地使用情況來看，集中在拋荒、租讓他人和自己耕種，分別拋荒占據整體的33.98%，而與農村合作社僅占8.20%，而大部分呈現拋荒狀態，是由于農民外出打工，無法聯系，致使土地流轉進度不明顯。第二，隨著社會主義新農村建設活動地廣泛開展，農民對于土地承包經營權的認可程度明顯增強，雖然在調查總人數中，維持現狀超出愿意轉入高達81人次，但可看出農民對土地承包經營權的認可度還是持樂觀態度。

（三）農民了解農村土地經營權流轉的途徑

如圖1所示，在農村土地經營權流轉的宣傳主體，主要是依靠政府和村委會，分別為76和63人，然而依靠報紙、電視等途徑來了解相關政策占整體的1/5，完全自發的僅為21人。綜合分析，得出大湘西地區農民參與土地經營權流轉形式主動性低，主要是依靠政府等相關組織的牽引，這也說明農村土地經營權流轉后續開展仍需要政府的大力支持和引導。

三、湖南大湘西地區農村土地經營權流轉存在的問題

（一）地方政策不完善，執行力度不強

結合圖2可知，農村極為缺乏政府作為主導力量來引導農民去認知土地經營權流轉的相關政策和參與流轉的運行機制。農戶在實施土地流轉權益方式上，主要依靠財產權利、經濟權益的方式，而借助國家政策來解決土地流轉相關問題，僅占整體的6%，大部分主要依靠農民自身權益來解決農地流轉糾紛。由于大湘西大部分農村，地處偏遠落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣傳力度不強，同時大部分農村中老年人受傳統小農思想的束縛，加上少部分農村地方勢力濃厚等原因，很難吸引客戶對農村閑置土地，進行大面積的承包，更不能使土地流轉政策效用得到發揮。

（二）農民土地權益易侵犯、保障不充分

土地流轉的規范化程度較低、鄉土性十分明顯、流轉合同不規范的問題突出，不僅存在口頭約定形式，特別是法律意識淡薄（亓宗寶等，2008）。根據表3得出如下特征：其一是農民在土地經營方式中，選擇簽訂合同的方式比重僅高出口頭協議的5.86%，但由于口頭協議比重大，加上流轉期限也存在較高的流動性，折射出大湘西農民的維權意識淡薄，一旦發生糾紛，往往受損失的是農民。其二是農戶在處理糾紛時，以雙方協調處理方式為主，占據整個比重的41.02%，而選擇政府或村委會協調的則占據33.98%。這暗示政府在保障農民權益方面，仍需有所改善。其三是農民在土地流轉活動開展中，關注地主要是流轉中的收益、便利性以及法律保障等因素。從現實角度考慮，盡管采用政府的強制性保護措施，起到一定積極作用，但事實上，現有的農村土地保護政策并沒有達到預期目標，政府的農地保護行動出現了政策失靈，信用機制不完善等問題。所以，這也導致大部分農民不愿意將土地進行流轉的原因之一，健全土地明細法律保障機制刻不容緩。

（三）農民的收入低、不穩定

農村土地經營權流轉主要矛盾表現在，現行農村集體土地所有權主體不明確、流轉方式規定不明確和流轉登記制度不科學（楊光，2011）。大湘西大部分農村受人文和地理環境等綜合因素的影響，農民整體素質不高，存在部分地區土地結構調整與社會新形勢發展要求相脫節的現象。結合表4來看，農民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕種的方式，來維持生計，其次是受農村市場的影響，一些村民對土地經營權流轉下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流轉土地，導致有些土地集中難，給土地規模經營造成一定的障礙。主要表現在高比例的“缺勞動力、種地不賺錢”等因素上。

一方面由于存在大部分農村落后生產方式和社會先進生產力的矛盾，農村土地流轉市場不充分以及土地生產需要巨大的勞動強度等因素，致使農民對種地失去了激情；另一方面受農民先天的意識分散性和利益短淺性影響，在土地收入面前顯示無比的脆弱性。通過數據顯示，在土地流轉過程中，一旦發生意外情況時，選擇變更經營權的占據62.89%，這表明農村土地經營權流轉的持續開展的波動性大。在眾多因素的影響下，最終導致農民土地收入低。

四、促進農村土地經營權流轉的對策建議

（一）加大政策扶持力度，改善農地流轉環境

土地一直以來都是作為對農民生存最重要的保障，是農民的“命根子”，但是在本質上來說，土地僅僅是一項完全意義上的財產和生產資料，卻賦予其本不應由其承擔的責任（張征宇，2013）。為了大湘西土地經營權流轉在廣大農村營造一個積極良好的政策和經濟環境，我們則要做到：一是加大財政投入力度。二是給予信貸支持，在流轉過程中，提供適當的貸款資金作為扶持。三是優化外地客戶來農村承包經營土地的扶持寬松優惠政策，提高自我保障能力。此外，應建立農業保險和風險基金，在政府的指導和幫助下來擴大農戶自身的農業保險范圍、加大對流轉項目的監督力度，積極發展農村土地流轉的中介組織， 培育農業經紀人，促進農村基礎產業的整體發展。

（二）推進法律保障體制，發展土地制度

為土地流轉順利進行，給農民提供相應法律保障是必不可少的。總體上要保證農地確權頒證、因地制宜培育土地規模經營主體以及完善農地產權治理結構（劉志文，2011）。第一是建立健全土地流轉中農民權利的法律法規。第二，界定地承包經營權流轉的受托雙方資格，明確各自權益和義務，切實保障農民利益。第三，完善農村土地經營權流轉的登記制度，針對農村土地建立起以土地所有權、土地承包權、土地耕作權為體系的土地物權登記和管理制度。同時進一步穩定農戶的承包關系，完善土地延包細則，適當時在原協議的基礎上延長承包期，獲得更長的使用權。在法律的保障下，土地流轉形式越走越好。

（三）提升農民素質，促進土地流轉

建設良好的農村經濟環境，需要政府、地方企業和農民共同合作。逐步提高農民的整體素養，更新教育觀念， 改變農民現有的溫飽思想， 強化人口的素質意識，定時對農民進行技術培訓，學習適用的技術。做到因地制宜地調整農業結構，面向市場，依靠科技，發揮比較優勢，推進農業結構戰略性調整。同時擴大農業經營規模，提高農業勞動生產率，擴大農產品市場需求，同時增加農民的非農收入，開展多種形式的增收方式，這將有利于創造一個積極的農村經濟環境，提高農民整體收入。使得一定程度上緩解了農村人口外流，也保證了農村足充足勞動力供給，有利于促進土地承包經營權流轉地持續推廣。

參考文獻：

[1]張丁，萬雷.農戶土地承包經營權流轉的影響因素分析——基于2004年的15省（區）調查[J].中國農村經濟，2007（02）.

[2]亓宗寶，史建民.土地承包經營權流轉糾紛實證研究——從9宗訴訟案例談起[J].農業經濟問題，2008（01）.

[3]楊光.我國農村土地承包經營權流轉制度缺陷與完善對策[J].當代經濟研究，2011（10）.

[4]張征宇.土地承包經營權信托制度研究[D].吉林大學，2013（12）.

[5]劉志文.建立和完善農地承包經營權流轉的農民利益保護機制[J].農村經濟，2011（12）.

*項目基金：國家社科基金“農田水利產權的契約與治理研究”（編號：14BJY113）；湖南省教育廳“糧食主產區小型農田水利建設治理模式創新研究”（編號：12K067）；大學生創新性實驗計劃項目“湖南省現代農業新型經營主體培育與發展研究”（編號：XCX14106）；大學生科技創新基金項目（SRF）。

（作者單位：湖南農業大學經濟學院。陳艷為本文通訊作者）