關(guān)于水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目推行代建制的探討

李湘峰，周洪彥，郭俊峰

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120;2.國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室，北京 100038;3.河南省電力公司，河南 鄭州 455000)

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，移民工程項(xiàng)目基本上都是交由地方政府組織實(shí)施，但由于移民工程項(xiàng)目種類繁多、專業(yè)性較強(qiáng)，加之地方政府在工程技術(shù)、管理方面的局限性，移民工程項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)不規(guī)范不合理的現(xiàn)象，阻礙了移民安置工作的順利實(shí)施。代建制作為我國(guó)政府投資體制工程項(xiàng)目建設(shè)管理改革的產(chǎn)物，在全國(guó)各地非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中已逐漸推廣，并取得了良好的實(shí)施效果。但針對(duì)水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目能否推行代建制以及如何推行代建制，目前在該方面的研究還比較缺乏。本文通過(guò)分析水電移民工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，就水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目推行代建制的必要性、工作模式及工作內(nèi)容進(jìn)行了探討。

1 代建制的提出背景及工程應(yīng)用現(xiàn)狀

為進(jìn)一步推進(jìn)政府投資項(xiàng)目的有效管理，2004年7月26日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)［2004］20號(hào))中提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。近年來(lái)，代建制已在非經(jīng)營(yíng)性政府市政投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)類工程建設(shè)項(xiàng)目中逐漸推廣，在工程建設(shè)管理方面取得了較好的效果。

在水利工程方面，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)［2011］1號(hào))提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，加快推進(jìn)代建制”。南水北調(diào)工程在2004年以來(lái)就已推行工程代建制，并先后出臺(tái)了《南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見》和《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法(試行)》，對(duì)推進(jìn)南水北調(diào)工程的順利建設(shè)提供了專業(yè)化的基礎(chǔ)保障，并為其他水利、水電工程項(xiàng)目管理工作提供了較好的借鑒。

而在水電建設(shè)移民工程領(lǐng)域，雖然目前已有少量工程嘗試了代建制，但在管理模式、管理內(nèi)容、組織實(shí)施等方面不盡相同。

2 水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目推行代建制的必要性

首先，國(guó)家相關(guān)主管部門制定的相關(guān)政策為水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目推行代建制創(chuàng)造了必要的政策支撐。2012年2月，國(guó)家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號(hào))明確提出“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)新址場(chǎng)地平整、基礎(chǔ)設(shè)施以及復(fù)建專業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)……也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量，有效控制投資，為推進(jìn)移民搬遷安置創(chuàng)造條件”。

其次，目前的水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式存有缺陷，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新和改進(jìn)。目前，移民工程項(xiàng)目的建設(shè)管理模式主要有三類情況:一是由地方政府親自組織實(shí)施，并按規(guī)定開展施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理、施工招標(biāo)及工程建設(shè)階段的管理工作;二是由省級(jí)移民機(jī)構(gòu)統(tǒng)一委托設(shè)計(jì)工作，交由地方政府或行業(yè)主管部門具體組織工程建設(shè);三是直接交由行業(yè)主管部門具體組織工程建設(shè)。其中，對(duì)于第一和第二種模式，建設(shè)管理的主體是地方政府，但由于移民工程項(xiàng)目種類繁多、涉及專業(yè)廣泛，而地方政府在工程建設(shè)管理方面的人力資源技術(shù)力量配置及管理經(jīng)驗(yàn)無(wú)法適應(yīng)各類移民工程項(xiàng)目建設(shè)管理的需要，實(shí)施過(guò)程中移民工程項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)超投資、超工期及“公開、公平、公正”缺失現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)資金違規(guī)、工程質(zhì)量不合格等情況，阻礙了移民安置工作的順利實(shí)施。對(duì)于第三種模式，雖然由行業(yè)主管部門具體組織工程建設(shè)有一定的可控性，但由于行業(yè)主管部門在水電建設(shè)前期階段參與程度較淺，加之移民工程項(xiàng)目涉及利益群體較多，行業(yè)主管部門往往不希望直接組織工程建設(shè)，而希望有關(guān)方面修建完畢后直接交由其接管。上述移民工程建設(shè)管理模式的缺陷不僅無(wú)法達(dá)到工程建設(shè)管理的目標(biāo)，而且影響了移民安置工作的實(shí)施和水電站主體工程的順利建設(shè)。因此，迫切需要對(duì)移民工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式進(jìn)行創(chuàng)新與改革，而代建制作為近年來(lái)我國(guó)推行的一種創(chuàng)新建設(shè)管理模式，其優(yōu)點(diǎn)已在實(shí)踐中得到證實(shí)，通過(guò)在移民工程項(xiàng)目中推行代建制，可發(fā)揮代建單位的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，提高工程建設(shè)管理水平，充分發(fā)揮工程投資效益。

再有，為協(xié)調(diào)處理好各方利益、規(guī)范各方行為有必要推行代建制。移民工程建設(shè)項(xiàng)目涉及利益方眾多，不僅涉及水電站業(yè)主和地方政府，而且還涉及移民工程建設(shè)單位、單項(xiàng)設(shè)計(jì)和監(jiān)理單位、移民綜合設(shè)計(jì)和綜合監(jiān)理單位、行業(yè)主管單位等，謀求各方平衡局面十分不易，偏袒任何一方或者任何一方利益不受約束必然會(huì)招致其他利益各方的不滿。從理論上而言，水電建設(shè)移民工程投資屬于水電站工程建設(shè)投資的一部分，其投資主體應(yīng)屬于水電站建設(shè)業(yè)主，但由于我國(guó)水電建設(shè)實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)”下的移民工作實(shí)施體制，實(shí)施階段移民工程項(xiàng)目建設(shè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺嗣裾纱嗽斐梢泼窆こ添?xiàng)目投資主體與建設(shè)主體發(fā)生分離，當(dāng)兩主體對(duì)移民工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、投資存有異議時(shí)，必然產(chǎn)生矛盾。作為投資主體的電站建設(shè)業(yè)主希望在國(guó)家審批的投資范圍內(nèi)按期、保質(zhì)完成移民工程項(xiàng)目的建設(shè)，而作為建設(shè)主體的地方政府由于自身管理工程技能和經(jīng)驗(yàn)的欠缺，以及因考慮地方發(fā)展和移民訴求等實(shí)際情況，往往不按照國(guó)家審批的設(shè)計(jì)和投資具體實(shí)施，導(dǎo)致移民工程設(shè)計(jì)變更頻繁，工程費(fèi)用和工期大量增加。為協(xié)調(diào)處理好各方利益，可以充分利用代建制中代建單位不享受項(xiàng)目使用利益的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)明確各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，有效規(guī)范各方的行為，建立有效的質(zhì)量、投資和進(jìn)度約束機(jī)制，阻斷有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路，避免傳統(tǒng)管理模式中地方政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象。

隨著國(guó)家水電建設(shè)進(jìn)程的加快，移民工程項(xiàng)目的順利實(shí)施至關(guān)重要，代建制的推行可克服目前移民工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式的不足，提高移民工程項(xiàng)目管理水平和投資效益，并可以較好的協(xié)調(diào)處理好各方利益、規(guī)范各方行為。可見，在移民工程項(xiàng)目中推行代建制是必要的，也是可行的。

3 水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目代建工作模式

3.1 代建工作定位及委托模式

從目前非經(jīng)營(yíng)性政府市政投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)類工程建設(shè)項(xiàng)目的代建試點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目的代建是政府或相應(yīng)的項(xiàng)目使用方委托有相應(yīng)工程管理能力的單位代理其組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)，其實(shí)質(zhì)仍然屬于一種委托代理的范疇，代建單位應(yīng)在代建階段履行項(xiàng)目法人的職責(zé)。由于水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目存在投資和建設(shè)主體分離的實(shí)際情況，為做到公平公正，其代建單位應(yīng)由水電站建設(shè)項(xiàng)目法人和地方政府共同委托。

代建制根據(jù)服務(wù)內(nèi)容及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)程度可分為代理型和非代理型。其中，代理型以工程費(fèi)的一定費(fèi)率計(jì)算代理費(fèi)用;非代理型在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，如果項(xiàng)目成本控制有結(jié)余可在一定程度上得到提成。考慮到移民工程項(xiàng)目涉及利益群體多、不僅需要執(zhí)行工程政策而且需要執(zhí)行移民政策，工作量大，為帶動(dòng)工作積極性，代建模式不宜采用代理型，宜采用非代理型模式。

由于水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目涉及利益群體多、項(xiàng)目類型繁多、且政策性較強(qiáng)，其實(shí)施過(guò)程中涉及眾多參建單位，因此移民工程項(xiàng)目代建單位的選擇除應(yīng)考慮資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰ΑI(yè)績(jī)信用等因素外，還應(yīng)熟悉水電建設(shè)征地和移民安置方面的政策和程序，以及良好的溝通協(xié)調(diào)技能等要素。這樣才能充分履行移民工程項(xiàng)目的建設(shè)管理職責(zé)。

在確定移民工程項(xiàng)目代建單位時(shí)，公開招標(biāo)較直接指定更為公平，競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)，更易縮減建設(shè)成本。但目前國(guó)內(nèi)熟悉和了解移民政策和工作程序的建設(shè)管理單位數(shù)量有限，且能協(xié)調(diào)出用于公開招標(biāo)的時(shí)間有限，經(jīng)電站建設(shè)項(xiàng)目法人和地方政府協(xié)商后，可采取“指定代建”的方式確定代建單位。

3.2 代建工作時(shí)間介入點(diǎn)和工作階段

根據(jù)工程建設(shè)程序，項(xiàng)目代建形式可分為全過(guò)程代建和分階段代建。鑒于水電工程設(shè)計(jì)階段劃分與其他建設(shè)工程不一致，即水電工程的前期工作階段為可行性研究報(bào)告(相當(dāng)于其他行業(yè)的初步設(shè)計(jì)階段)批復(fù)、國(guó)家核準(zhǔn)建設(shè)之前，實(shí)施階段為可行性研究報(bào)告批復(fù)之后至竣工驗(yàn)收。對(duì)應(yīng)于水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目而言，在水電工程可行性研究報(bào)告階段需完成初步設(shè)計(jì)工作，在實(shí)施階段需開展施工圖設(shè)計(jì)、工程項(xiàng)目招投標(biāo)、工程施工及驗(yàn)收等工作內(nèi)容。且考慮到在前期工作階段的組織主體為電站建設(shè)項(xiàng)目法人，實(shí)施階段的組織主體為地方政府，為避免工作委托主體交叉，移民工程項(xiàng)目代建工作時(shí)間介入點(diǎn)應(yīng)該在國(guó)家核準(zhǔn)建設(shè)之后，工作階段應(yīng)為移民工程項(xiàng)目實(shí)施階段的代建工作。

4 移民工程項(xiàng)目代建工作內(nèi)容

移民工程項(xiàng)目代建內(nèi)容主要包括組織開展施工圖設(shè)計(jì)、工程項(xiàng)目招標(biāo)、工程施工及驗(yàn)收等工作內(nèi)容。與其他工程建設(shè)相比，除了要加強(qiáng)工程施工階段的管理外，移民工程項(xiàng)目代建工作內(nèi)容及要求有其自身的特點(diǎn)。移民工程項(xiàng)目委托方與代建單位工作內(nèi)容及職責(zé)分工見圖1。

圖1 移民工程項(xiàng)目代建內(nèi)容及職責(zé)分工示意

(1)加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理。在以往的觀念中，工程建設(shè)投資控制的主要精力放在施工階段，盡管也有效果，但往往效果事倍功半。根據(jù)國(guó)內(nèi)建設(shè)行業(yè)的相關(guān)分析數(shù)據(jù)表明，設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)對(duì)工程造價(jià)的影響程度超過(guò)80%，其中施工圖設(shè)計(jì)過(guò)程影響工程造價(jià)的可能性約為5%～35%。對(duì)移民工程項(xiàng)目而言，進(jìn)入實(shí)施階段以后，編制施工圖設(shè)計(jì)的單位可能不是前期編制初步設(shè)計(jì)的單位，加之因移民意愿、設(shè)計(jì)參數(shù)變化等原因?qū)е略O(shè)計(jì)變更頻繁等情況，移民工程費(fèi)用控制更為困難，為控制工程投資，確保施工質(zhì)量，代建工作應(yīng)本著“以設(shè)計(jì)為龍頭”的理念，加強(qiáng)施工圖設(shè)計(jì)及設(shè)計(jì)變更管理工作。

(2)注重施工階段過(guò)程管理。與其他工程施工階段管理內(nèi)容一致，移民工程項(xiàng)目也需注重施工質(zhì)量、投資、進(jìn)度等管理工作。由于移民工程項(xiàng)目涉及到移民的切身利益，并關(guān)系到電站的順利建設(shè)與地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定，因此施工質(zhì)量管理應(yīng)放在首要的位置;《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院471號(hào)令)明確指出“征地補(bǔ)償和移民安置資金應(yīng)當(dāng)專戶存儲(chǔ)、專賬核算，存儲(chǔ)期間的孳息，應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償和移民安置資金，不得挪作他用”。因此，移民工程項(xiàng)目的代建應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求，設(shè)立移民工程代建專戶，單獨(dú)建賬核算，專款專用，嚴(yán)格資金管理，保證建設(shè)資金的使用安全，并定期向委托單位報(bào)告，接受省級(jí)移民機(jī)構(gòu)監(jiān)督;同時(shí)，移民工程項(xiàng)目代建宜引入獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)由于自身的原因未能履約或未完成代建目標(biāo)的應(yīng)扣減代建管理費(fèi)，對(duì)代建工作順利完成且項(xiàng)目投資有結(jié)余的，除按規(guī)定費(fèi)率獲得固定代建管理費(fèi)外，還可參照《關(guān)于印發(fā)＜基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定＞的通知》(財(cái)建［2002］394號(hào))規(guī)定，將部分節(jié)余資金作為對(duì)代建單位的獎(jiǎng)勵(lì);施工進(jìn)度的控制應(yīng)注重與電站建設(shè)施工進(jìn)度、移民搬遷安置進(jìn)度計(jì)劃的相銜接，在經(jīng)充分論證分析后，確實(shí)無(wú)法滿足電站建設(shè)和移民搬遷安置進(jìn)度計(jì)劃的應(yīng)及時(shí)向委托方匯報(bào)，或采取增加施工措施和費(fèi)用的方式解決，或提出對(duì)電站建設(shè)和移民搬遷安置進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整的建議。

(3)明確外部環(huán)境工作及職責(zé)分工。移民工程項(xiàng)目代建單位雖在一定程度上承擔(dān)了委托方的職責(zé)，但對(duì)于土地征收及清場(chǎng)、新址移民安置及拆遷補(bǔ)償、重大移民工程事項(xiàng)協(xié)調(diào)等外部環(huán)境工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院471號(hào)令)的規(guī)定，實(shí)施主體仍然是地方政府和電站建設(shè)項(xiàng)目法人，代建單位無(wú)法替代。如果外部環(huán)境工作不到位，代建工作將難于推進(jìn)，代建管理開支也將超過(guò)預(yù)期，因此移民工程項(xiàng)目的代建工作與外部環(huán)境工作密不可分。為確保移民工程項(xiàng)目代建工作的順利開展，有必要明確代建工作與外部環(huán)境工作的職責(zé)分工。在移民工程項(xiàng)目代建管理中，委托方宜承擔(dān)的工作內(nèi)容包括完成土地征收征用及清場(chǎng)、處理移民安置、開展協(xié)調(diào)工作等;代建方則宜主要負(fù)責(zé)組織開展移民工程的施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、材料采購(gòu)與供應(yīng)、驗(yàn)收等工作。

5 結(jié)論與建議

移民工程項(xiàng)目作為水電建設(shè)的重要組成部分，越來(lái)越受到各方的關(guān)注。代建制作為近年來(lái)國(guó)家推行的一種創(chuàng)新管理模式，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)可以克服傳統(tǒng)管理模式的不足，實(shí)現(xiàn)移民工程管理隊(duì)伍的專業(yè)化，建設(shè)過(guò)程的科學(xué)化和規(guī)范化，并能實(shí)現(xiàn)移民工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏，因此在水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目的建設(shè)管理中推行代建制是必要的，也是可行的。

目前，國(guó)家和部分地區(qū)雖已出臺(tái)了工程代建制有關(guān)政策，但針對(duì)水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目尚未制定詳細(xì)的規(guī)定。建議國(guó)家相關(guān)部門和各省區(qū)盡快出臺(tái)水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目代建管理辦法，明確管理模式、組織實(shí)施、代建單位準(zhǔn)入條件、管理內(nèi)容及要求等關(guān)鍵問(wèn)題，為推行水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目代建制提供標(biāo)尺，規(guī)范代建行為，確保移民工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。

［1］國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)［2004］20號(hào) 關(guān)于投資體制改革的決定［S］.

［2］國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)改能源［2012］293號(hào) 關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知［S］.

［3］國(guó)務(wù)院令第471號(hào) 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例［S］.

［4］郭紅春，徐粵.阿海水電站移民安置實(shí)施方案和效果分析［J］.水力發(fā)電，2012，38(2):16-18.

［5］王毅，任云春.龍開口水電站江東移民安置點(diǎn)的建設(shè)和管理［J］.水力發(fā)電，2013，39(2):19-20.

［6］周衛(wèi)東，侯建剛.積極推行“統(tǒng)規(guī)代建”合力建設(shè).移民工程［J］.水力發(fā)電，2014，40(2):11-14.