綠色公眾參與：問題與反思

苗國

綠色公眾參與的重要意義

環境保護的綠色社會參與從來不是“空中樓閣”，它是建立在一系列制度、思想與宏觀環境之上，其參與質量和國民生態知識水準及參與保護的意識水平成正比。所謂“綠色社會參與”是指生產部門遵循綠色生產方式，消費成員崇尚綠色生活方式，社會組織與責任公民一道多元參與環境治理的一種社會性行為，但這種社會行為作為環境治理事業的微觀基礎，其重要性一直未能得到重視。2015年1月1日，被稱為史上“最嚴”的《環境保護法》修訂后付諸實施，這部新的環保法從法制化、可操作性等多個維度展示了中國環境保護的治理力度前所未有的得到加強——從“霧霾治理入法”，到首次設計“按日計罰”制度，再到“明確生態保護紅線、擴大環境公益訴訟的主體”等，中國的環保事業法制化已經日趨完善。而環境治理作為一個系統工程，隨著中國社會法制進程的加快，中國國家治理體系現代化建設的不斷推進，公眾參與在越來越多的領域（如城市規劃、環境保護等方面）發揮了積極作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把生態文明建設上升到“五位一體”的高度，要求“加快生態文明建設要及時公開生態環境信息，健全舉報制度，加強社會監督”。由此可見，充分調動公眾參與和監督的積極性是解決環境問題的一個不容忽視的手段，也是加快推進生態文明建設的一個重要保障。

從頂層制度設計視角，“公眾參與與人民代表大會制度一道，構成中國現代民主的基本模式”（姜明安，2004）。生態環境保護相關的各類型社會參與，作為一種社會運動，在全世界范圍內得到了社會公眾的普遍支持。在西方發達國家，環境保護議題一直是主流公共輿論不可或缺的話題，比如，美國2000年12月頒布的《森林保護條例》在做環境影響評價時，就召開了600多次公開聽證會，進行了1600多項反饋，成為NGO介入環境治理的典范。公眾參與式的環保運動早已是發達國家頗具聲勢的政治力量，在重大經濟、社會議題方面有著舉足輕重的影響力。

回顧環保綠色參與體制、機制建設完善的歷史軌跡，可以看到中國環境保護的社會參與，從無到有，從零散到系統，從自發自愿到社會組織參與，經歷了一個逐步成熟的過程，當然這一制度本身面臨不少挑戰：如社會參與滲透度不高，公眾參與的途徑和方式也比較被動、有限，缺乏組織性力量等。但無論法律制度多完善，環保社會事業的發展仍需要高素質、高質量的社會參與來推動，可以說，在國民環保素養不高、專業環保力量匱乏的情形下，“不明真相”、“胡攪蠻纏式”的社會參與不僅不能對環保事業產生積極的作用，甚至會成為一種“負能量”，阻礙當地的經濟社會發展。因此，國民是否具有現代、科學的生態環保意識，是否能積極投身參與環境治理成為新常態背景下環境治理好壞的制約因素之一。

綠色公眾參與目前存在問題與深層次矛盾

盡管中國政府很早就開始關注生態環境問題，但受經濟、社會發展水平的限制，生態環境保護與建設問題并沒有被擺在突出地位。從公眾參與主體來看，實施公眾參與依賴于現代政治參與體系的變革，依靠新媒體等創新手段來完善信息透明，但即便如此，公眾依然無法享有充分的知情權，公眾參與在很大程度上也并未被相關部門重視。對于更為嚴肅、專業的環境影響評價工程，“理論上，公民在環境影響評價的各個階段都可以參與其中，參與程序健全保障是其重要基石，但目前來看，雖然公眾的生態意識逐漸增強，但公眾并沒有真正地參與到生態文明建設中來”（高金龍、徐麗媛，2004；史玉成，2008）。具體而言，主要存在以下三方面突出問題：

一是社會參與覆蓋面不夠高、滲透性不夠強、互動機制單一。與發達國家相比，中國目前公眾參與生態文明建設的人數總量不少，但是比例偏低，且參與的領域不廣泛。有調查結果顯示，“社區中的半數以上的居民都參加過社區的環境保護活動，但是每天都在履行環保行為的人很少，有很多公眾還處于完全不參與的狀態”（吳上進、張蕾，2004）。同時，在參與的過程中，公眾的積極性普遍不高，只注重表面工程，把自己視為參與者、參加者，缺乏主人翁精神，也并沒有把自己作為參與的主體，而且公眾大多僅對自己的行為進行約束，對于他人的行為不聞不問，公眾參與生態文明的追求只是停留在表面，并沒有把環保行為貫徹滲入日常生活當中。

二是由于賦權不足，軟件與硬件配套不足，公眾參與生態文明建設的途徑和方式也比較被動、有限。“與純粹通過宣傳教育來啟發公眾環境意識、形塑環境保護的價值觀促進公眾參與相比，直接回應公眾現實的環境利益訴求，保障公眾正當的環境權益不受侵害，更能激勵公眾對于環境治理的自覺關注和參與，因為這樣的環境治理與其切身利益相關”（洪大用，2007）。目前公眾參與生態文明建設的行動主要集中在灌輸式的宣傳和教育。參與式的體驗，大多數也只是參加有關環境保護的公益性勞動或活動，比如單位舉辦的植樹活動，社區開展的環保活動等，這類活動只是淺層、作秀式的“環境運動”，而類似于“垃圾分類處理”、“提倡綠色出行”、“使用可回收重復和使用節能設備”等深刻且需要制度保障的日常環保行動，仍需大量的努力付出與習慣培養，這背后反映的是國家環境治理理念的落后，“綠色低碳”生活方式本質上需要一系列硬件與軟件制度的輔佐與配合，如大力發展軌道交通、完善公共交通基礎設施、優化城市規劃，使得低碳出行變為可能，又比如能源消費稅的設置合理，很大程度上能夠改變高耗能習慣與培養綠色環保的消費習慣，而這些不僅需要時間、精力與巨大的財力投入，更需要相關部門精心組織、科學設計制度架構不斷完善，與發達國家相比，這些短板與不足才是中國環境治理參與最為薄弱的環節。

三是公眾參與缺乏組織性力量，沒有真正參與到生態文明建設的決策和監督過程中，特別是NGO社會組織發展薄弱。“與西方國家不同，我國的環境保護是由政府首先推動的。從基本國策到科學發展觀，充分顯示了黨中央對中華民族高度負責的歷史責任感。好的政治理念必須依靠公眾參與來落實，必須建立一套完善的監督機制來貫徹”（潘岳，2012）。在日本、美國和中國香港地區，“實施公眾參與的鮮明特點就是信息透明，公眾不僅享有充分的知情權，而且在環境影響評價的各個階段都可以參與其中，參與程序也很健全”（劉紅梅、王克強、鄭策，2006）。公眾參與環境保護，在世界范圍內已經被公認是解決環境問題的一個必不可少的重要環節，因為沒有任何組織或者團體可以比“利益相關者”本身更關注和了解相關環境。公眾參與環境問題比較成熟的國家，在公眾參與相關的法律、民間組織建設、環境評價程序以及公眾的普及教育等方面都有比較成熟和值得借鑒的地方。

但從目前的具體實踐來看，鼓勵和支持公眾參與生態環境建設的相關制度缺失，不少部門依然抱著“多一事不如少一事”的心態，更害怕“捅婁子、揭蓋子”，對地方形象有負面作用，因此，對于社會組織及其所推動的公眾參在操作層面還存在種種“限制”，甚至在信息不對稱的情況下，由于公眾的知情權得不到充分保證導致矛盾激化，釀成本不應該出現的“群體性事件”。究其根本，目前國家依賴的決策體制依然是一種自上而下的集權型決策體制，對于社會力量激發不足。因此，“我國公共決策更多的是一種精英決策，決策過程充其量只是在決策層內不同權力精英及群體之間的政治互動，鮮有像西方國家的多元決策模式下，社會上各種政治力量、利益集團乃至公眾都有可能參與決策，對決策進行牽制或施加影響。此外，我國公共決策一般較重視輸出性參與，即要求公眾遵守政府的政策，而對輸入性參與重視不夠，即政府決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息”（王預震，周義程，2002）。留給社會成員、社會組織的空間極少。這導致了目前國內雖建立了“形式上”的公眾參與監督的環節，但并未真正的發揮實質性的功能，各項制度安排也并非為了充分的發揮公眾參與的積極作用，環保型社會組織發展面臨的挑戰則更為艱辛復雜。

生態意識是綠色公眾參與的關鍵

生態意識是綠色公眾參與的關鍵。要從生態自然意識、生態經濟意識、生態社會意識三個維度把握精神內涵與責任承擔。首先，生態自然意識是指“天人合一、人與自然和諧共處的美好愿景與理想目標”。這代表了最為理想和諧的終極目標，需要政府、市場、社會三方達成的一致共識。其次，生態經濟意識是指“公眾需普遍意識環境資源存在著物理極限，經濟增長受客觀限制”這一客觀規律，市場動力和經濟主體在環境改革中的重要性日益提高是解決環境問題的積極性因素，而非彼此沖突不可調和的矛盾關系。這既需要企業（市場力量）注重生態保護社會責任意識的擔當，大量推廣綠色生產方式，把環境污染降到最低，也需要普通公民（消費者）踐行綠色、環保、可持續的健康生活方式，把不必要的浪費與消耗降到最低。兩者之間的對接更需要政府部門相應的政策舉措構建正向的激勵機制，而生態社會意識則意味著環境治理隸屬于復雜系統，不是簡單的市場機制、政府管理就能解決的綜合議題，而是涉及每個社會成員生產與生活方式的綠色化與生態化的共同行動綱領。

總體來看，生態意識既可由社會成員在日常的社會生活中逐漸形成，表現為具體化、可視、生活化實踐與思考。也可有內涵的、建構層次的升華機制，這主要取決于一個國家對國民環保教育體系的介入程度及政府的呼應和宣傳效果的實際情況。實際上，國家環境治理的優劣評判，根本無須以環保投入占GDP比例是否上升、代價高昂的各類環保工程進行衡量，若都能崇尚體面自然、綠色環保的生活與生產方式，身體力行綠色消費、綠色交通、綠色住宅等，這既是社會文明開化的真正標志，更意味著在這樣一種社會狀態下，無須“超常規”的經濟手段及各種“嚴刑峻法”，企業在環保社會責任的驅動下同樣會把環境保護視為企業發展的生命，政府也無須花費大量資源用于本不需要的“控污工程”，每個公民在自己的責任范圍內踐行經濟社會可持續發展之路，只有這種綠色生態意識深入社會肌理，內化為每個公民的實際行動，普惠生態環境良性循環就能更好地實現，中國環境保護事業的發展才能進入一個全新的層次與發展階段。

綠色公眾參與對策與反思

未來，國家應正視公眾合理的環境訴求，發展更為公正、合理、有效的制度安排，鼓勵社會力量參與，激發社會活力，具體內容有以下幾點：

大力培養公眾的科學生態意識，提高綠色社會參與在日常生活中的實際“滲透力”。思想是行為的先導，人們只有加強對綠色生活的認識和理解，增強節約意識、環保意識、生態意識，才能不斷增強綠色生活的內在動力。相關部門應該廣泛利用新媒體手段發動輿論攻勢，力推社會成員的生活方式綠色化，為公眾參與環保提供最直接、最方便的切入點。通過社會化教育手段“滲透”民眾普通生活，使其增強環境憂患意識，在衣、食、住、行方面做出自覺選擇，加快向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的方式轉變，踐行生活方式綠色化理念。把生態環保作為一種發自內心的生活方式，勿以善小而不為，人人都要行動起來，從自身做起，從身邊小事做起，堅持低碳出行，優先購買節能環保低碳產品，循環利用物品，參與垃圾分類等，堅決抵制和反對各種形式的奢侈浪費、不合理消費。

制度激勵與自覺踐行相結合，把凝聚政府與市場的力量與激發社會活力結合起來，共同推進環境治理的“現代化”。隨著中國經濟社會發展水平的提高，大量中產階層的崛起，越來越多的消費者愿意為明確證明的綠色產品和服務支付額外費用。但是，由于多種因素的影響，市場上的綠色產品和服務種類相對有限，直接影響到公眾踐行綠色生活。為此，要積極創造條件，大力發展節能環保產業，滿足和促進綠色消費需求。要增強綠色供給，推進綠色包裝，促進綠色采購，開展綠色回收，以促進生產、流通、回收等環節的綠色化。要通過政府引導和激勵，結合市場力量，促使更多的行業和企業加入“綠色行業”，提供盡可能多的綠色產品和服務。為此，相關部門應推進政策機制完善，從制度激勵角度，在產業扶持、公共規劃、稅費機制、信貸金融政策等方面不斷創新，因地制宜制定推動生活方式綠色化的政策措施和相關法規，引導綠色飲食，推廣綠色服裝，倡導綠色居住，鼓勵綠色出行，推進衣、食、住、行等各領域的綠色化。

保障相關公民與社會組織專業、有序、合理的參與環境治理決策。公眾參與比較專業的環保公共決策面臨一系列挑戰與“兩難困境”，特別是“我國公共決策一般較重視輸出性參與，即要求公眾遵守政府的政策，而對輸入性參與重視不夠，即政府決策尚不能充分吸收公眾的各種建議和信息”（王預震、周義程，2002）。就綠色公眾參與的技術話題，目前各種媒介的宣傳以及各項環境保護措施已經比較成熟，生態、環保、綠色、低碳概念也已融入公眾的日常生活中，生態文明的理念得到公眾的廣泛認可，公眾的環保意識、生態意識逐步增強。但建設生態文明不是一朝一夕的事情，需要全社會的共同參與。政府需用更多制度激勵來鼓勵綠色消費、綠色生產，更要放開手腳激發社會活力、積極鼓勵年輕人、年輕的環保組織更多從“主動參與”角度展開公眾參與，注意傾聽群眾呼聲，充分利用群眾力量和智慧，著力解決突出環境問題。要轉變管理方式，大力推進信息公開與公眾參與，努力保障公眾對改善環境質量的知情權、參與權、監督權和表達權，激發全社會參與、監督環保的活力。

（作者單位：江蘇省社會科學院社會學研究所）

責任編輯：黃 杰