遼寧省耕地保護機制與政策創新模式思考

付博 崔凱 李博 劉學 姚麗 董穎 黃河

（1.遼寧省建設用地事務局，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省國土資源廳政務服務中心，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省地質學會，遼寧沈陽 110032）

遼寧省耕地保護機制與政策創新模式思考

付博1崔凱1李博1劉學2姚麗2董穎3黃河3

（1.遼寧省建設用地事務局，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省國土資源廳政務服務中心，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省地質學會，遼寧沈陽 110032）

2009年以后，遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區先后上升為國家戰略，全省必將對土地將產生巨大需求。對于遼寧省耕地保護機制與政策創新模式的思考，本文從探索創新思路與方向，實施差異化區域耕地保護政策，調動農民參與耕地保護的積極性，保護耕地與保護生態并舉，依靠市場調節土地區受益分配等幾個方面進行了闡述。

耕地保護 節約集約 生態平衡

近年來，國務院高度重視耕地保護和糧食安全問題，嚴守土地紅線，嚴控各種破壞耕地、低效及違規利用土地的行為。而2009年以后，遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區先后上升為國家戰略，全省必將形成新一輪發展熱潮，對土地將產生巨大需求。在這種新背景下和新的戰略指向下，保護耕地與發展地區經濟的將是眾多“兩難問題”的難中之難。

1 耕地保護傳統手段陷入桎梏，急需探索創新思路與方向

目前，僅憑儲備的耕地后備資源已無法滿足遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區兩大國家戰略和縣域經濟、城區經濟發展等全省戰略對土地的巨大需求。與此同時，近年來極端天氣頻發，加之耕地破壞嚴重，糧食安全問題被陡然突顯出來。從嚴控制土地使用，進一步加強耕地保護將是未來國家土地政策的重要方向。

在新背景和新戰略下，全省耕地保護的機制和政策創新的總體思路是：要打破現有耕地保護任務層層分解、逐級落實的監督管理制度，按照對全省耕地數量和質量實行“省內統籌、大區域協調、全方位監控”的原則，探索改革耕地管理制度，實施“省內總量控制、突出重點區域”的耕地保護制度，加強對保護地區與保護者的補償，進一步完善耕地保護政策體系，建立健全長效的耕地保護機制，實現耕地“數量不減少，質量有提高”的目標，進而保障區域糧食生產安全和社會穩定。

2 實施差異化的區域耕地保護政策

2.1 以區域“掛鉤”政策為試點，推進省級耕地保護統籌

一是突破原有以縣級行政區域為單元開展“掛鉤”的限制，進一步探索分別在三大區域內開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的試點工作；二是加大農村宅基地和村莊整理，對整理節約的土地首先要復墾為耕地，部分調劑為建設用地的必須符合規劃、納入計劃，并優先滿足集體建設用地，節余的指標通過增減掛鉤置換給區域內城鎮使用；三是利用遼寧各區域內發展水平差異與整理潛力優勢，進一步擴大土地級差收益，增強城市反哺農村的力量，改善農村生產生活條件，消除經濟發展較快地區農村建設用地整理潛力較低、成本高的矛盾。

2.2 統籌實施“占補平衡”，維系區域和諧發展

科學預留沿海地區的發展空間，保證耕地保有數量、基本農田面積不明顯減少。合理調劑沈陽經濟區核心區域的發展空間，穩定耕地數量與質量，使其在較長的時間內不出現明顯的波動。嚴格遼東、遼西地區的耕地保護制度，保證耕地數量絕對不減少，并有適度增加。對于沿海與沈陽經濟區核心區域內地級市在各市實現占補平衡能力較弱的，可增加部分跨市域的占補平衡額度，或實施非本市的“占一補多”政策，適度提高耕地補償系數，彌補本地資源不足的硬性約束。

2.3 挖掘非農用地潛力，提高土地節約集約水平

推進海域使用權、土地使用權整體出讓制度建設，探索填海造地新模式。鼓勵填海造地，鼓勵利用廢棄鹽田等廢棄地和未利用地，使用上述土地的，可以享受按最低價款30%來確定土地出讓價款；對土地利用率、容積率高的工業用地，不再增收土地價款；對在沿海經濟帶確定的區域內發展各市選定的優先發展工業項目，確定土地出讓底價時，可按不低于所在土地級別相應標準的70%執行；對于標準廠房建設的容積率等相關指標超過國家標準的，按1：1的數量給予相應地區新增建設用地指標獎勵。盤活城市內部存量土地，加強對批而未建土地的監管力度，減少新增建設用地對耕地的占用量。加強對城市污染嚴重土地的改造，努力恢復并補充為建設用地。進一步完善城市低效用地的退出機制，將閑置、廢棄和使用效率較低的土地開發為新的建設用地，減少建設占用耕地的數量。

2.4 建立區域補償機制，加大對耕地保護區居民的補償

建立合理的補償機制和政策，加大對實施耕地保護區域的轉移支付，尤其是遼東、遼西北地區，努力使當地居民的人均收入逐漸接近全省平均水平，增強其開展耕地保護工作的熱情與動力。同時，控制該區域人口增長，有序組織生態移民，減少區域的環境負荷，促進耕地、草地、林地等有利于生態功能完善的土地快速恢復。

3 變“要農民保護”為“農民要保護”

3.1 探索期權補貼新方式

創新當前對糧食等農產品的價格補貼方式，通過建設完善的農產品期貨市場，利用期貨市場所發現的價格具有科學性、權威性和預期性的特點，以期貨市場形成的期貨價格作為補貼價格的參照，政府出資或部分出資為農戶購買看跌期權，通過運用期貨市場的經濟功能來扶持和“補貼”農業。利用糧食期貨價格指導農民進行生產結構調整，把現貨市場的風險轉移到期貨市場。可選擇新民、開原等農業縣進行期權補貼試點，探索補貼強度，積累推廣經驗。

3.2 拓展農民投入新形式

引導農民增加耕地保護投入，并從保護耕地中受益。推進農田整理工程，加強免費的耕地保護和農業生產技術指導，拓寬農業低息貸款發放領域、范圍與額度等，引導農民積極開展或參與耕地整理，樹立長久保護耕地、提高農業綜合生產能力的意識。

3.3 推廣互助組織新模式

要選擇適當規模的鄉鎮或村，以老黨員、老干部、村干部或村民小組長等為代表，自發成立耕地保護組織或協會類民間團體，利用成員來自基層民眾的特點，加大宣傳力度，增加當地農民保護耕地的知情權、參與權、監督權，明確土地權利人保護耕地的義務，調動全體農民參與耕地保護的積極性，實現農民知法、守法并協助執法的良性動力。

4 保護耕地與保護生態并舉

4.1 增添生態耕保考核指標

要在實施耕地保護中，不僅加強耕地的數量與質量平衡考核，而且要加強生態功能修復指標的考核，完善耕地保護政策體系。可以在遼東山區、遼西生態脆弱區進行先期試點，加入生態平衡測算指標，統籌耕地保護任務。

4.2 恢復耕地生態功能

第一，加強以改善生態環境為目的的土地整治。在遼西生態脆弱地區，優先安排兼顧生態與提高耕地質量的項目。加強對撫順、阜新、本溪、葫蘆島、鞍山、營口等進行煤、鐵、鉬、硼、菱鎂等礦產資源開發地區和部分災毀耕地的復墾，防止地質災害并增強生態容量。

……

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第二，加強耕地污染防治。重點防治沈陽、鞍山等傳統工業區周邊因工業“三廢”排放引起的土壤污染；防治東部山區、水源上游等區域農藥和化肥過量施用引起的地力下降；防治阜新、本溪、北票等地區礦山廢棄設施、尾礦等對耕地的占用和污染；防治城市及中心城鎮生活垃圾無序堆放引起的污染等。

第三，加強耕地水土流失的治理。對于遼寧東部山區、中部平原區和西部丘陵地區因地制宜地采取生物措施與工程措施進行綜合治理，減少水土流失對耕地的破壞。

4.3 加強土地生態設計

要在研究遼寧土地類型結構和演替規律的基礎上，根據生態學原理，從促進土地向正向演替的角度出發，建立由人工調控的自然社會和經濟復合的土地生態系統，并在其運轉過程中使自然結構、社會結構和經濟結構相互促進，從而不斷地從土地取得更多的物質財富。

5 部門合作、齊抓共管

要跳出單獨由國土部門開展保護耕地的局限，制訂多部門合作的耕地保護政策管理體系。突破目前的耕地保護工作只局限于國土系統束縛，建立發改、財政、農業、交通、水利等多部門參與的耕地保護協同機制。讓更多涉及土地開發利用的部門（如交通、林業、農業、海洋、草原等）熟悉并了解全省耕地保護的總體目標和主要任務；協調國土部門統籌使用與耕地保護、土地開發利用相關的資金，統籌投入進行耕地保護與土地整治；逐步建立兩個或兩個以上的多部門預商和會商制度，通過定期和不定期舉行的協商，全面統籌需求與保護的問題，增加預期處理的能力；加強監管的通報制度建設，充分利用各個部門基層監管力量，對各類違法、違規破壞耕地的行為及時處置。

6 依靠市場調節土地收益分配

要在加強行政監管手段的同時，不斷引入市場調節手段。要在耕地保護中增強“無形手”的力量，讓土地各相關方參與到土地價格的決定中來，讓利益相關方在彼此的博弈中找到利益平衡點，要讓留有耕地的人或地區享受到差距不是十分懸殊的收益，不輕易的放棄耕地。打破地方政府對土地一級市場的壟斷，允許農村集體建設用地直接進入市場，經營性土地應由交易雙方談判商定，公益性用地由農民與政府直接進行談判。通過立法形式賦予農民在土地征用和征購過程中與地方政府平等的法律地位，探索賦予被征地農民參與土地價格談判的路徑、提高其話語權。