土地利用總體規劃中公眾參與現狀及對策研究

何動林

（貴州省地質礦產勘查開發局測繪院，貴州 貴陽550018）

土地利用總體規劃是在一定規劃區域內，根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施[1]。土地利用總體規劃是落實土地相關法律的重要方式，是土地用途管制的依據，是國家意志的體現。其關系各行各業，影響千家萬戶，涉及政治、經濟、社會等廣泛領域，具有很強的綜合性和實踐性。隨著社會經濟的發展和民主政治的進步，公眾參與逐步受到黨和政府的重視，人們的公眾意識也日益提高[2]。土地利用總體規劃作為一種公共產品，在公共管理思想范疇內引入公眾參與理念。對于土地利用總體規劃中的公眾參與情況如何，本文將進行進一步的研究與探索。

1 公眾參與的內涵

公眾參與源于古希臘的直接民主模式，是一種公民權利的運用與再分配。使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮[3]。因此，公眾參與就是在社會分層、公眾需求多元化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，公眾參與反映的是一種基層群眾被賦權的過程。

因此，筆者認為土地利用總體規劃公眾參與指基層公眾被賦權（參與權、知情權等），參與到土地利用總體規劃的調查、討論、編制、公布、實施的過程中，使土地利用總體規劃切實體現廣大人民群眾的利益要求，更加符合實際情況，提高土地利用總體規劃的科學性、規范性的過程。

2 公眾參與土地利用總體規劃現狀

公眾參與土地利用總體規劃，對于切實保障公眾的土地利益和構建完善的土地規劃制度，都具有重大而深遠的意義。在最近一輪土地利用總體規劃過程中，多部門的參與已經得到了充分的體現，社會參與的成分已經相當明顯，起到的作用也是比較突出的。但是，還存在一定的不足，主要表現在以下幾個方面：

2.1 公眾參與度不高，部分公眾參與意識淡薄

事實證明，在土地利用總體規劃制定、實施的過程中，存在一定程度的公眾參與。但是相對于英國等其他國家來說，表現為公眾參與不具有代表性、公眾參與度不高、部分公眾參與意識淡薄。很大一部分公眾不知道或不清楚規劃會對其自身或社會造成什么樣的影響。比如在土地利用總體規劃的實施階段，大部分公眾一般不會主動參與到土地利用總體規劃的實施程序中。只有在自身的切實利益受到侵害時才會向相關部門反映問題或提起訴訟。

2.2 法律制度不完善

就我國現狀來看，現行的《中華人民共和國土地管理法》可以說從規劃編制到規劃管理幾乎都沒有涉及公眾參與問題。土地規劃中的公眾參與制度松散，管理體制落后。雖然法律中也規定了公眾參與是土地規劃制定生效的程序之一，但法律規定過于籠統，對現實的操作性不強。毫無疑問，這使得公眾參與沒有具備完善的法律依據[4]。因而，使公眾參與沒有堅實的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地氣”的現象。

2.3 公眾參與的滯后性

在土地利用總體規劃的編制過程中，存在某些規劃編制單位聽取公眾意見存在一定的滯后性。公眾意見的收集往往是在決策之后，而不是決策之前。這就在一定程度上導致公眾意見成了決策的后期補充。使收集聽取公眾意見成了“走過場”。

3 公眾參與土地利用總體規劃對策

3.1 提高公眾參與意識

土地利用總體規劃是一種社會產品，涉及到區域內居民的日常生活和切身利益。對于公眾本身來說，要摒棄“規劃是政府的事，群眾參不參與無所謂”的思想，積極轉變觀念，真正實現從“臣民意識”到“公民意識”的轉變[5]，維護自身的正當權利，積極地參與到土地利用總體規劃的各個環節中。對于政府來講，積極對公眾進行宣傳和教育，使他們了解公眾參與土地利用總體規劃的重要性及其積極意義，并培養其參與的主動性、積極性，從而提高公眾參與意識。

3.2 建立土地利用總體規劃公眾參與相關法律與制度

我國憲法己經賦予了公民管理國家事務的權利，因此還應制定專門的有關公眾參與權利義務的法規和制度，確立公眾參與的原則和地位，規定公眾參與的法律效力、權利與義務、領導和組織、方式和程序以及領域和范圍[6]。真正使公眾參與土地利用總體規劃有法可依、有法必依。通過制度和法律保障使公眾參與規劃的權力得以實現，從而促進土地利用總體規劃的民主化的進程。

3.3 保證公眾參與的時效性

地方職能部門要重視土地利用總體規劃過程中公眾參與的時效性，既要保證公眾在正確的時間參與，又要保證合理的公眾意見能被規劃編制單位吸取，應用到所編制的規劃中。力求做到公眾參與不流于形式，注重公眾參與效果。

［1］王萬茂,韓桐魁.土地利用規劃學[M].中國農業出版社,2002.

［2］程琴,郝晉珉,張富剛,楊君.土地利用總體規劃的公眾參與研究[J].農村經濟,2005(7).

［3］黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理,2003(10).

［4］羅旦.土地利用規劃中的公眾參與制度研究[D].中南林業科技大學,2013.

［5］王璐,朱迎松.國內土地利用規劃中公眾參與的研究進展與展望[J].國土資源科技管理,2012(29).

［6］劉志堅.土地利用規劃的公眾參與研究[D].南京農業大學,2007.