高校國有資產確權問題探析

李建林　王京宇

【摘 要】分析高校國有資產確權現狀，探討高校國有資產確權難的成因，提出高校國有資產確權的對策及辦理程序。

【關鍵詞】高校資產 確權 安全性 保值 增值

【中圖分類號】 G 【文獻標識碼】 A

【文章編號】0450-9889（2015）08C-0008-03

由于我國經歷了較長的高度計劃經濟時期，無論是公民個人還是事業單位，在思想上普遍缺乏對土地權屬的法理認識和思想重視，在行動上多數沒有辦理所占有或使用土地的權屬證明。同時，隨著我國教育事業的迅速發展，各地高校都在紛紛通過改、擴、新建來擴大辦學規模，通過特色辦學、轉型升格完善辦學條件、提高辦學能力和水平，由此大量的固定資產投資形成了高校龐大的資產。在投資上項目層面各級領導都很重視，但竣工交付使用后資產的確權工作卻無人過問，或者說不重視，造成國有資產尤其是設備悄悄流失、房屋租賃收效變成小金庫、土地被蠶食現象。因此，研究和加強高校資產確權管理工作，是進一步明晰現實土地占有和使用者對土地的產權關系，化解、處理高校中存在的各類土地權屬矛盾和糾紛的必由之路，只有將土地、房屋、設備的占用、使用等行為納入法制軌道，才能更進一步地推動教育事業的健康穩步發展。

一、高校國有資產確權現狀

目前，我國高校國有資產涉及權屬問題的主要是土地、房屋建筑物和大宗設備。由于種種原因，高校國有資產確權工作沒有得到應有的重視，具體表現在幾個方面：

（一）部分高校土地權屬不清。由于我國經歷了較長的高度計劃經濟時期，高校用地取得的方式多為政府劃撥，而土地的性質則為教學用地。由于是劃撥土地，高校在管理上比較松散，高校領導層對產權的意識也比較淡薄，加之體制的原因，因此多數高校使用的劃撥用地沒有確權，高校教學用地被擠占、蠶食的情況時有發生。

（二）大部分房屋建筑屋沒有明確產權。高校擴招前和擴招后，尤其是擴招后，相當部分高校急于招生和搬遷新校區，由于建設周期短、資金來源不合理、規劃部門審查不嚴、程序簡化等原因，項目啟動時建設手續不全，也使這部分資產無法及時確權。某高校近80%的房屋建筑屋沒有明確產權，這種狀況并非個案，而是普遍現象。在一定程度上影響了高校的長遠發展和資產安全。

（三）大宗設備的確權和管理存在問題。為改善辦學條件，加快高校信息化建設，近年來高校在設備和信息化建設上加大了投入，特別是對于“985”、“211”院校國家給予了政策和資金上的扶持。然而，設備驗收只是從學校層面上履行了手續，沒有進行法律意義上的確權，尤其是幾十萬、上百萬元的大型設備在確權上和管理上都存在問題，導致國有資產流失和被侵吞。

（四）教職員工住房沒有明確產權。在高校的發展中，高校管理層始終把人才培養和教職員工的安居樂業作為校黨委的一件大事來抓，同時也作為引進高端人才和留住人才的重要舉措。但是大多數學校都是只注重建設，而忽視辦證確權工作，出現了好事沒有辦好、留有長尾巴，教職員工不滿意的尷尬局面，也成為黨的群眾路線教育實踐活動中廣大教職員工提出的熱點和難點問題。據調查，有的高校出現房改房、集資房交付使用后10年沒有辦證的情況。

二、高校國有資產確權難的成因

（一）部分高校土地權屬來源存在爭議。由于歷史原因，部分高校土地與校園周邊土地存在四至界定不清、權屬有爭議的情況。主要表現為：一是部分高校當初取得土地時，未按規范手續辦理，導致土地權屬缺乏依據，尤其是在土地出讓方式改革前即在土地實行招、拍、掛方式出讓以前取得的。二是部分學校特別是地處城市郊區又與農村毗鄰的學校，因資金短缺沒有修建圍墻，或因圍墻年久失修，致使沒有明確的界限區分，導致土地四至不清。三是部分高校土地為當地鎮政府征用獲取（土地出讓方式改革前，即在實行招、拍、掛方式出讓以前），當時土地補償費較低，失地農民或村農村集體組織時至今日都不愿把土地權屬交出來，形成雙方手里都有土地證據的尷尬局面。四是有些高校征地后由于資金來源不足，項目推遲開工，造成土地閑置，引起新的土地糾紛和青苗二、三次補償。由于這部分高校土地權屬存在爭議，高校與當地村（居）委會和農戶又難以解決這種糾紛，加之地方政府協調乏力，導致學校用地測繪等確權登記和發證無法順利進行。

（二）高校土地權屬資料收集困難。由于歷史遺留問題等多方面原因，不少高校都存在土地權屬來源證明資料缺失或收集不齊全的現象。主要表現為：一是部分未辦證的高校因建校年代久遠，無法提供或提供不全土地審批、用地協議等辦證必要的原始證明材料。二是少數高校當初取得用地或與周邊單位交換用地時，手續辦理不全，權屬資料缺失。三是實行BT、BOT的項目，原開發企業存在土地權屬資料未予及時移交，開發完后企業解散或無法聯系等原因，難以收集整理原始資料，這些都給學校資產確權工作帶來了較大困難。

（三）用地指標受限影響。近十年來，在土地出讓方式還沒有改革，未實行招、拍、掛出讓方式前購買的土地，例如部分高校因擴建而占用的部分土地，雖然與提供土地的鎮政府、村民小組或農民簽訂協議并支付相關費用的，但由于當時受規劃、用地指標等限制，而無法在國土資源部門辦理相關報征手續，導致整個學校土地確權工作難以開展。

（四）領導不重視，相關制度缺失。領導不重視是高校國有資產確權工作難的主要原因之一。只有領導重視和支持，相關制度才能得以完善、更好地落實，相關人財物也能得到有保證。反之，相關制度就會缺失或者不完善，有的制度雖然有但被束之高閣。

（五）項目建設前期資料不全，人員變動造成難以為繼。由于多數高校在項目建設中和設備采購中，缺乏專業對口的管理人員，造成項目建設前期資料不全、后期資料補充困難重重的局面。加之項目建設管理大多數學校采取設立臨時指揮部的形式，項目結束后指揮部隨即撤銷，相關事宜后續無人過問。隨著時間跨度越大，人員變動和移交程序不嚴謹，項目建設的前期資料丟失情況時有發生。

（六）資金來源多渠道，存在產權風險。財政體制的改革以及政府對教育發展日益重視，給予了諸多的政策扶持，此外，高校通過金融機構、政府平臺貸款等多種形式補充資金的不足，從而使高校基建形成資金來源多渠道、項目建設市場化的新格局。例如，除財政撥款外，還有政府擔保貸款、融資租賃、BOT、BT等模式，高校迎來了發展的春天。但是，我們也應看到，資金來源多渠道，同樣存在產權風險和信貸風險。

（七）內部控制制度約束弱化，外部缺乏有效監督。目前，相當部分高校都存在著內部控制制度未建立或不健全的情況，內部控制制度弱化，法人治理結構不合理、不規范等問題，其主要原因是在于內部約束機制缺失、不夠完善，或行之無效、乏力，同時缺乏相應的激勵制度；而在外部則存在政府主管部門監督力度不夠、放權過度的問題。

（八）確權成本高，令高校管理層望而卻步。按教育部院校設置要求，通過評估的院校教學房屋面積加上教輔房屋面積一般要求在30萬平方米左右。因此，按國家規定的辦證收費標準計算，高校房屋建筑物、土地確權登記和發證所需的勘測費、評估費及完善用地手續等確權辦證費用較大。高校公用經費本身就很緊張，不少學校無力承擔和落實辦證所需要經費。由于經費的缺乏，也給高校資產確權工作順利開展帶來了一定影響。

（九）政府部門之間工作缺乏協調配合。部分地方國土資源、發展改革、教育等部門之間未建立起有效的溝通協調工作機制，相互之間工作配合不力，推諉扯皮、消極怠工現象不同程度地存在，直接影響了高校國有資產確權工作的有效解決和推進。此外，部分地方高校自身也存在因權屬資料收集困難或權屬爭議難以協調，既不積極尋求解決問題的辦法，也不及時向上反映或申報，索性就此擱置不管的現象，也致使確權登記和發證工作停滯不前。

三、高校國有資產確權的對策及辦理程序

（一）要充分認識高校用地土地確權登記和發證工作的重要意義。根據法律規定，未經確權登記的土地權利不受法律保護。因此，開展高校用地確權登記和發證工作，是明晰土地產權關系，更好地保護高校用地的合法權益所采取的一項重要舉措，同時也是落實土地管理政策，規范土地資產的權屬管理、全面依法治校的一項重要行動，是大力發展教育、保障高等教育健康有序發展的重要工作；此外，對落實耕地保護制度，促進土地的節約集約利用都具有十分重要的作用。

（二）加強對高校確權工作的領導，建立完善管理制度。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的重大戰略部署。為適應新常態加快發展，高校應該積極貫徹執行國家有關資產管理的法律、法規和規章，同時又要結合各自學校的具體實際，建立起本校可具體實施的國有資產管理制度體系，做到依法管理、規范管理、科學管理、高效管理。建立高校國有資產確權制度細則，明確規定項目投入使用后一定時期內必須完成產權登記，以維護資產的安全完整和提高設備的使用效益。要加強對國有資產的領導，把加強領導提高到國有資產管理保值增值，以及追究領導履職責任這個高度來認識，成立確權領導小組，作為一把手工程，切實保證人力、物力、財力到位，抓出成效。上級主管部門應把高校國有資產確權工作作為考核校領導班子的一項指標，實施外部監督并舉，同時還可以通過檢查和評比，達到以評促建、以評促進發展的目的。

（三）要尊重歷史、注重現實，依法進行土地確權登記。高校用地是保障和發展高等教育的重要載體，也是學校所擁有的不動產物權的重要組成部分。由于高校在土地的取得和占用等方面存在的歷史遺留問題較多，情況比較復雜，有權屬資料來源不全的，有土地權屬爭議的，面積、界址不清的，等等。因此，在開展高校用地的確權登記和發證過程中，各級政府和主管部門應當積極參與，相互配合、有效協調，使確權工作做到權屬合法、用途規范、界址清楚、面積準確。

（四）推進全面依法治校，確保國有資產保值增值。根據我國法律規定，未經確權登記的土地、房屋、設備權利不受法律保護。高校國有資產只有依法在進行確權登記后，其用益物權才能得到有效保護。目前，高校國有資產三權分離，所有權歸國家，使用權是各高校，管理權分散于學校的不同部門，高校的資產管理尚未形成一個產權明析、責任明確的運行機制。學校確權被重視并提上議事日程是順應經濟社會發展的必然產物，也是發展教育事業的重要保障措施。如果今天不重視，不去辦理確權登記和發證手續，不僅高校的權益得不到合法保護，也會影響教育事業的長遠發展，這也是與黨中央推行的全面依法治國、教育部倡導的依法治校背道而馳的。

（五）加強信息化建設，建立資產管理與財務管理的勾稽監督制度。在當今大數據的時代，加強信息化建設，建立資產管理與財務管理的勾稽監督制度，完善雙向管理流程，既是時代的要求，也是教育改革、依法治校新常態的要求，要加強對高校采購、使用、管理、報廢一條龍的監督管理；高校資產管理部門與財務管理部門要在資產“存在”期間要關注其形態、位置、數量、質量、價值等的各種變化，利用信息數據從物到賬、從賬到物、從賬到賬適時保持動態一致，從而確保國有資產的安全。

（六）積極爭取地方政府的支持。積極協調地方各級政府部門，給予高校補充項目前期資料、辦證等方面的便利。高校在項目建設上普遍存在前期資料管理經驗不足的問題，給后期產權確權工作帶來很大的困擾。補充資料是一項耗時、費力的工作，并且牽涉面廣，沒有地方各級政府部門的支持難以（下轉第96頁）（上接第9頁）完成。各級政府主管部門要貫徹黨的群眾路線，做好宗旨服務，主動協調各方，減化程序，提高工作效率，為推動高校的建設作貢獻。同時在政策允許的范圍內，減免和部分減免確權費用，禁止搭車收費，以減輕高校資產確權的負擔。

（七）加強對國資確權管理人員的業務培訓，提高管理水平。要按照依法治國的精神來依法治校，強化資產管理的意識，增強高校資產管理人員的責任感、使命感，防止出現失職瀆職現象；對國有資產管理工作要按規范執行，加強相關法律法規和政策的執行力，配備好管理機構和專職管理人員，進一步加強對資產管理人員業務知識和信息化知識的培訓，提升高校資產管理的整體水平。

（八）高校國有資產確權的辦理程序。確權流程：（1）成立確權領導小組；（2）收集相關資料；（3）補充資料：城市檔案館、施工企業、建設行政管理部門；（4）向教育行政管理部門申請備案；（5）到當地城市檔案館提交資料；（6）到當地住建管理部門申請辦理確權。

【參考文獻】

[1]吳萬忠，江世英，李守麗.高校國有資產管理思考[J].信陽農業高等專科學校學報，2004（3）

[2]張榮秀，陳昌明，楊富海.高校國有資產管理探析[J].會計之友（中旬刊），2009（4）

[3]中小學用地確權登記發證工作全面開展[J].安徽教育，2011（4）

[4]徐志雄.關于防止高校國有資產流失的探討[J].文史博覽，2006（9）

[5]朱秀英.高校國有資產探討[J].天水師范學院學報，2001（4）

[6]黃朝暉.高等院校加強固定資產研究[J].經濟研究導刊，2013（11）

【作者簡介】李建林（1958- ），女，廣西桂林人，桂林旅游高等專科學校總會計師，高級經濟師，廣西會計拔尖人才（高校班）培養對象，廣西會計協會教育分會副會長，全國高職院校會計分會常務理事，研究方向：投融資、財務與會計、國有資產管理類的理論與實務；王京宇（1983- ），男，河南人，研究生，桂林旅游高等專科學校后勤處資產管理科科員，研究方向：國有資產管理類的理論與實務。

（責編 黎 原）