民國時期云南邊疆特殊過渡型行政區劃研究

摘 要：民國時期，云南邊疆民族地區設置了多樣式的特殊過渡型政區，其相關的名稱、內部組織形式、管理制度等都與內地縣級政區存有較大的差異。淺要研究了民國時期云南邊疆地區特殊過渡型行政區劃，并通過對特殊過渡型行政區劃設置背景及過程、相關行政要素的形成以及殖邊督辦的演變等方面予以簡要闡述。

關鍵詞：民國時期；云南邊疆地區；特殊過渡型行政區劃

中圖分類號：K26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）21-0074-02

民國時期，云南邊疆民族地區經由當時政府的規劃，設置了多樣式的特殊過渡型政區，其相關的名稱、內部組織形式、管理制度等都與內地縣級政區存有較大的差異。設置特殊過渡型行政區劃主旨在于增強對邊疆地區的管理力度和開發力度，為在邊疆地區設縣級政區奠定良好的基礎，從而民國時期設置的政區過渡性較強，是典型的預備縣。在歷史上，云南邊疆地區處于我國西南邊疆，對其管理力度較為薄弱，因而促使其逐漸成為正式縣級政區具有一定的困難，但經由民國時期云南邊疆地區設置的大量特殊過渡型政區，有利于新中國成立后對邊疆縣級政區的規劃與建設，極大地推動了云南等地政區建設進程，為全國政區建設的發展創造了有利條件。

一、特殊過渡型行政區劃設置背景及過程

（一）設置背景

清代初，地方各省的管理秩序處于混亂時期，大多數地區各自為政。晚清時期，中緬、中越之間的宗藩體系受到較為嚴重的沖擊，造成云南邊疆地緣政治格局產生根本性變化，危機重重的云南邊疆地區外交問題較為重要。直至北洋政府才有暇期能夠將各類機構及其相關稱謂統一實現，以便實現各地區的規范化管理，雖其效果并不明顯，但也導致在民國時期，地方行政機構及職權局部處于調整變化趨勢。云南沿邊地區的地理生態環境為高山深谷和重瘴疊加，這對國家行政管理深入邊疆地區形成了一道天然阻礙的生態屏障，妨礙了國家對邊疆地區的統一管理，以至于邊疆地區社會經濟的發展較為緩慢，甚至滯后于國家其他地區社會經濟的發展速度；其中流官勢力在進行邊疆管理時需借助于當地土司的幫助，采取間接管理方式，最終導致云南邊疆地區土司林立、縣級政區設置較為散亂無章、國家行政管理力度較弱等局勢。

為了解決歷史遺留下的邊疆危機，加強對邊疆地區的管理和控制，則需破而后立，掙脫云南邊疆原有的政區體制束縛，創建新興、有活力、合理的新政區體制。針對云南邊疆地區特殊行政地域結構、民族結構以及社會經濟結構等，民國政府采取預備縣的設置措施，構建大量的特殊行政區劃，以漸進式的發展速度，推動云南邊疆地區行政區劃體系的重建進程。

（二）設置過程

為應對邊疆危機和加強邊疆地區的管理、控制，設置邊疆縣級政區將有力地推動民國時期邊疆地區的發展，對西南邊疆政區的改革起著推動作用。據歷史相關資料顯示，晚清政府曾在云南邊疆地區嘗試設置特殊過渡型行政區劃，但由于當時政治條件較為復雜，并未取得良好的效果。在民國初期，當時政府采取“廢府存縣”的政策，造成云南縣級政區呈現出向邊疆疏散式的空間分布態勢，這種發展趨勢并不利于國家對邊疆地區的管理控制和有效化解邊疆危機。從而完善云南省縣級政區迫在眉睫，民國政區采取的特殊過渡型行政區劃推動了縣級政區的發展。

民國時期，云南縣級政區改革基本完成，這為后來的云南省現行行政區劃的發展奠定了基礎；在云南省縣級行政區劃的改革措施大多在邊疆行政管理的薄弱環節，從而可以說在民國時期對云南縣級政區的改革，主要對其邊疆縣級政區的改革，有效彌補薄弱地區存在的缺陷。因此，國民政府在云南邊疆行政區劃建設方面做出較大貢獻，加強了對邊疆地區的管理，并為邊疆地區的開發和建設提供了有利條件；對邊疆地區人民而言則是增強了其民族認同感和國家認同感，利于化解邊疆危機，以便維護國家領土主權完整；在一定程度上，也為新中國成立后實行全國統一行政政策起著重要作用。

二、云南邊疆地區特殊過渡型行政區劃政區要素形成

（一）對汛督辦向準縣級政區演變

在中法戰爭之后，中越邊境地區外交環境日漸復雜，交涉事務隨著時間的推進而不斷增多，常會發生“游兵散勇”擾亂邊境的社會秩序。針對此現象，中越兩國皆設對汛督辦，主要管理軍事、國防以及外交事務，這為專門處理邊境交涉事務的便捷性起著較大幫助，其中中方在邊境主要設置了河口、麻栗坡等對汛督辦機構。民國時期，對汛督辦在縣級政區規劃改革中相對削弱了外交和軍事權，新增行政司法權；并設立相關的行政機構，駐地在河口、麻栗坡，以固定的行政治所予以當地管理，并且直屬省政府；與此同時，還對邊疆地區幅員和邊界予以明確勘劃，并以戶口調查方式管理和控制區域內部的人口，完成“掌土治民”的計劃。對汛督辦所凝結成的行政區劃條件利于轉變國防外交機構為行政區劃，向正式縣級政區的過渡做好了準備，促進了河口、麻栗坡等邊疆地區社會經濟發展與內地發展形成一體化局面。

（二）土司行政管理制度

車里靖安宣慰司，在明清時期設置，屬于云南布政司，在1434年則廢入車里宣慰司，其以十二版納作為基本的地理單元，隨著日益完善，逐漸形成較為嚴密而等級森嚴的土司行政管理制度。在民國時期，將十二版納劃為八區，并設普思沿邊行政總局以及相關的分局，以便完成車里地區政區改革。這種政區改革掙脫出土地地區原有行政架構的束縛，并完善了流官體系，對車里地區的土司政治地域結構有一定的解構作用，為該地區與內地行政區劃形成一體化發展趨勢創造了有利條件。對于土司行政管理機構的改革過程意味著政區過渡進程，以便利于車里宣慰司地區能夠與內地正式政區規劃形成一體化發展。

（三）設治局的設置

南京國民政府成立后，對地方行政區劃采取劃一調整，相關規定表明能夠設縣的地區必須設立縣級機構予以管理，而其他不具備設縣條件或者設縣條件不成熟的地方則設置相關的設治局，并以后設縣提供準備條件。云南省共設置了二十一個設治局，在空間分布形狀上，展現出沿邊疆地帶環弧形帶狀分布，主要是結合展開的各項行政措施，打破當時邊疆土司政治格局，及時跟上內地發展速度，以便縮小與內地的差異、消除管理控制上的障礙，為邊疆政區逐步向正式縣級政區的過渡提供有利條件，推動全國一體化發展進程。

三、云南邊疆特殊過渡型統縣準政區殖邊督辦的演變

（一）民國初期云南邊疆地區行政制度的變化

“中華民國”建立初期，云南省的地方行政機構短期內沿襲著晚清時期的道府廳州縣制度，以便能夠保障當時地方的社會穩定。但是，國民政府為良好控制地方割據分散造成的混亂局面，采取統一全國政令的政策，以便鞏固初建政權，從而，國民政府相繼出臺了一整套治國方針，以便完善各省縣級地方組織體系建設，推動國家政治一體化的發展。1913年，北洋政府依據相關規定，在云南地區廢除府、廳、州級相關制度，并將其改以縣稱，在全省行政區劃上主要分為滇中、蒙自、普洱以及騰越等四道，完善實行省、道、縣等三級制度。沿邊地區地廣人稀，民族結構較為復雜，在設縣條件并不具備的地區增設彈壓委員，即后續的行政委員等機構予以管轄，直屬與省道，為后來的縣改做準備。

（二）建立云南邊疆兩殖邊督辦署

1929年，當時云南省政府依據國民政府的要求，廢除道制，采取省縣兩級制管理，并調整云南地方行政體制，在縣級地區設置警察、財政、建設以及教育等四局，并改革原設彈壓、行政委員等管理區域為設治局和督辦區，以便能夠加強對云南邊疆地區的管理。兩殖邊督辦署直接管理邊疆防守、交界事務、交通、文化教育、治安、慈善、衛生等方面；對省政府相關的辦理事項，兩殖邊督辦須妥擬辦法以及相關程序，最后呈請省政府予以核定執行；此外，兩殖邊督辦具有考核轄區內的縣長以及設治局局長，并呈請省政府對縣長及設治局長施行獎懲措施；兩殖邊督辦還有直接調遣各縣級、各設治局相關的保衛團等。兩殖邊督辦署在組織結構上主要分為三科，第一科主掌防守、治安、交通、不屬于別種科事項等方面；第二科則主掌邊界事務等；第三科則主掌文化教育、實業、慈善以及衛生、考核等領域。在每科設立科長一名，予以統管每科人員，對于雇員以及兵役則由督辦予以酌定。在兩殖邊督辦署經費開支上主要為行政費與事業費兩種，其中行政費則由各督辦予以預算，并由省庫提供；事業費是指兩殖邊督辦在興辦某項事業時，提供專案以呈請省庫予以核定籌發。總之，兩殖邊督辦的權利范圍較廣，對云南邊疆地區的管理力度較以往增強。

（三）殖邊督辦署相關治邊措施及歷史作用

殖邊督辦署的設置有利于加強邊防、鞏固邊疆，對國家主權的捍衛起著重要作用。云南邊疆地區邊界連接著法屬越南、英屬緬甸的滇南、滇西南等廣大地區，國防重要性凸顯。在民國初期，普思沿邊一帶地區設有普防殖邊統領部，但是當時的人數較少、裝備落后，在管理上明顯存在不足；后經一定的改革，云南邊防建設發展相對較快，普斯邊區的發展較為突出，加強了云南的邊防力量，同時還有力地推動了邊地各族人民的反帝斗爭。匪、瘴、賭等現象在云南邊地危害嚴重，設置殖邊督辦不僅能夠節約行政經費開支，還有效簡化了辦事程序，提升管理效率，具有維護社會治安和穩定邊疆社會起著重要作用。

四、結束語

綜上所述，民國時期，云南邊疆設置的對汛督辦、彈壓委員、設治局以及殖邊督辦等特殊政區形態，為新中國成立之初的正式縣級政區規劃奠定了堅實的基礎，有利于完成對云南邊疆地區的縣政建設，以實現國家的直接行政管理職權。推動邊疆開發進程，有效縮短了邊疆與內地的差距和差異，實現邊疆行政的管理和控制，以充實國家行政區劃一體化的發展。

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