依法保障我國社會組織參與社會管理的權力

范如意

摘 要：目前，我國社會組織在社會管理中發揮的作用越來越突出，但是行政化色彩嚴重、公眾信任度不高、監督管理不到位等因素仍然制約著其健康發展。黨的十八屆四中全會提出“依法治國”的重大決定，而社會組織作為多元社會管理力量中的一股重要力量，也應該依法保障其參與社會管理的權力，探索其發展的法制化路徑，比如：進一步簡政放權、依法監管、適度問責及法律體系的完善等等，只有依法構建良好的制度環境，才能推動社會組織健康發展，從真正意義上實現依法治國。

關鍵詞：社會組織；社會管理；法制化

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）21-0033-03

2015年李克強總理在做政府工作報告的時候提出了“深化社會組織管理制度改革，加快行業協會商會與行政機關脫鉤。支持群團組織依法參與社會治理，發展專業社會工作、志愿服務和慈善事業”。說明了黨和政府對社會組織的管理的認識上升到了新的高度，簡政放權，依法監管是目前我國社會組織建設應有的態度。因此，深刻把握我國社會組織發展的現狀、優勢，并探尋其法制化建設路徑對加快我國實現依法治國有著重要的理論指導意義和現實意義。

一、我國社會組織的發展現狀及優勢

改革開放以后，由于中國政治體制改革，政策放寬，中國的社會組織發展非常迅速，截至1989年底，全國性的社團發展到1 600個，地方性的社團達到20多萬個。1998年10月國務院發布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，與此同時，民政部原社會團體管理司改為《民間組織管理局》，社會組織于是成為“社會團體”和“民辦非企業單位”“基金會”的統稱。自此以后，中國社會組織的規模發展空前壯大，據保守估計，每年都在以10%-15%的速度遞增。近幾年社會組織數量增長較快，截至2013年底，全國依法登記的社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產1 496.6億元。在這其中，社會團體28.9萬個，基金會3 549個民辦非企業單位25.5萬個[1]。這些數據只是反映了中國社會組織數量的一部分，在民間還存在著許多因為找不到主管單位或者不符合注冊條件的未注冊的社會組織，那些占我國社會組織數量的一大部分。由此可以看出，我國社會組織整體實力在不斷提升，已經是政府職能轉移的重要承接者，而且在參與社會管理中有著其自身獨特的優勢。

首先，滿足社會多元化的需求。政府作為公共產品的提供者，正是因為不能滿足人們日益變化的多樣化的需求，政府失靈才會出現。而政府這方面的弱點恰恰是社會組織的優勢，因為社會組織種類繁多而且來源于基層，能夠先于政府了解人民群眾的需求，從而更容易獲得公眾的社會認同感及歸屬感，提供給人們多元并且與其需要相符合的服務，達到資源有效利用，并且化解社會矛盾的效果。

其次，能夠促進政府職能的轉變。十八大以來，政府職能轉變問題一直是關注的焦點，而社會組織正好能夠承接政府的部分職能，政府通過合同外包、公私合作即政府購買的方式，將自身的一部分職能轉移給社會組織，“用權力的減法換取市場活力乘法”，不僅有效解決了政府部分職能轉變的問題，政府與社會組織的有效合作問題，還有利于解決決策的科學化與專業化。

最后，能夠促進和諧社會的構建。目前的社會是一個風險社會，處處都潛伏著危機，各地群體性事件頻繁發生，究其原因，主要是管理主體太單一，政府單一的行政手段的管理方式，常引起公眾的不滿，特別是貧富差距問題、公平正義問題、社會養老保障問題，已經嚴重影響到了社會穩定。而幫助弱勢群體、助殘、助老等的一些社會組織通常能夠對其關懷備至，促進社會和諧。

二、我國社會組織參與社會管理存在的問題

（一）社會組織行政化色彩比較嚴重

從歷史發展的角度來看，我國的社會組織大體可以分為兩類。一類是新中國成立初期經過清理整頓被保留下來的，另一類則是隨著經濟社會的發展逐漸建立的，這些新成立的社會組織中有相當一部分是由政府部門創建并接受政府主導的，尤其是那些經過合法登記的有重要影響的社會組織[2]。政府對于這些社會組織的主導作用，一是源自“掛靠制”，即行政機關作為主管機關必須對社會組織負政治領導責任；二是源自“變形記”，即許多行業的管理和服務類社會組織直接脫胎于行政體制改革中裁并縮編的機構，因而與原有的或新設的政府管理部門保有密切的關系；三是源自“贅生法”，即政府部門在應對新的治理難題或新增的管理功能時有意培植和培育了相關的社會組織[3]。另外，社會組織中的很多領導都由政府機關的官員擔任，這樣的話，他們可能會將管理政府機關模式帶入社會組織中，而這種管理模式實際上并不適合社會組織從而導致社會組織帶有濃厚的行政色彩，對政府的依賴性較強，自治程度較低，也正是這種行政化的傾向，導致了我國現行立法中的種種問題。

（二）公眾信任度不高

首先，由于社會組織的行政化色彩比較嚴重，公眾常常認為其是政府的“派生機構”，遇到問題的時候，通常不能真正為人民謀利益，導致公眾對其信任度不高。比如，2014年泰州環境公益訴訟案中，由于泰興的六家化工企業將廢酸委托給沒有資質的公司和個人處理，導致廢酸直接被倒入河中，引起當地的環境污染，泰州的社會組織環保聯合會作為公益組織，提起公益訴訟。在這過程中，由于其領導和成員都來自我國政府行政機關，而被認為不具有公益訴訟的資格。

其次，社會組織本身“志愿失靈”，因為，社會組織本身是非營利性的，但是，現在很多社會組織卻成了牟取個人私利的經濟集團，志愿精神極度缺乏，比如郭美美事件。因為社會組織發展的很多資金來源是社會公眾的捐助，一旦公眾對其失去信任，其便失去了開展社會服務的一部分資金，無疑不會獲得長遠的發展。

（三）監督管理不到位

首先，社會公眾和新聞媒體作為監督的主體之一，并沒有充分發揮其應有的作用。主要原因是一方面社會公眾和新聞媒體監督意識還很薄弱，公民政治參與的熱情普遍不高；另一方面是因為社會組織的信息公開程度還不夠，公眾對各類社會組織的服務范圍、機構信息都缺乏基本的了解，社會組織并沒有做到讓權力在陽光下運行，特別是財務方面的信息披露機制還不完善、公民缺乏監督的渠道等等。

其次，我國對社會組織的管理實行的是雙重管理體制，不僅需要登記機關還需要主管單位。一方面，一些社會組織經常忙于找主管單位而沒有發揮其應有的作用，有的甚至采用了商業注冊的方法，合法地位沒有得到官方保證，社會活動自然也不會那么順利。李克強總理對2014年政府工作回顧時提到：“在創新社會治理方面，政府在大力推進依法行政，加強城鄉社區建設，行業協會商會等四類社會組織實現直接登記。”但是，這是遠遠不夠的，仍然有很多社會組織由于“不合法”而難以迸發其應有的活力；另一方面，主管單位和登記機關對社會組織存在著過度監督和管理的現象，對其管制和約束太多，培育扶持太少，社會組織的生存發展可謂是舉步維艱。

（四）立法體系不完善

首先，立法層次比較低。目前，我國對于社會組織立的相關規范比如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》都是行政性質的或者只是地方性立法，一方面，地方性質的行政法可能多帶有地方的局限性，不能適用于所有的社會組織，這樣一來，就難以對社會組織進行整體、統一的監管；另一方面，由于規范往往是由相關的行政機關制定的，可能會造成其對社會組織干預太嚴重的現象，社會組織就難以獲得獨立的發展。

其次，社會組織的法律地位沒有得到明確的保障。因為社會組織的成立是否直接由主管部門和登記機關直接決定的，法律地位沒有保障，即使社會組織對這種決定不服，也沒有辦法與之抗衡。即使成立了，也沒有獲得其應有的法律主體應該有的權力，當行政機關對其進行過度干涉的時候，社會組織并沒有相應的權力與之抗衡，從而也是其獨立性喪失的原因。

最后，相應的問責制度還不完善。社會組織本來是本著“志愿”的性質為社會提供公共服務的，但是，仍然有很多社會組織還存在著為了一己私利濫用資金的現象。它的這種違規行為，引起了公眾的不滿。而國內外大量實例表明，僅僅依靠社會組織的自律還不能有效防止違法違規行為的出現[4]。究其原因，除了內部自律不夠，外部監督不到位之外，問責主體太單一也是主要的原因之一。雖然政府是社會組織管理中主要的問責主體，但是對其要么不聞不問，要么就是管太多，而利益相關者（社會捐贈者、公眾、媒體等）的多元主體問責制度還不完善，給了社會組織違規的機會。

三、依法保障我國社會組織參與社會管理權力的路徑

總的來看，我國社會組織法制建設中還存在著許多問題，黨的十八大以來，黨和中央一直都在提倡“依法治國”，因此要推動社會的健康發展，也必須通過法制來規制社會組織與國家及民眾的關系，給社會組織留足空間，依法對其進行監管，構建良好的制度環境，才能從真正意義上實現依法治國。

（一）政府進一步簡政放權，給社會留足空間

我國社會組織行政化色彩太嚴重，對政府的依賴性太強，其主要原因就在于政社不分的體制，政府在轉換職能、簡政放權的過程中，以行政手段組建民間社會組織來承接，因而，要干預它們的人事安排日常管理和業務活動[5]。但是，隨著社會主義市場經濟體制的不斷加強，政府管不好、不能管的事情越來越多，政府應該給社會組織留足空間，權力下放勢在必行。一方面人事上不再任命政府機關人員擔任要職，給予社會組織自己招聘或者推選組織領導的權力。而且，應該鼓勵高校畢業大學生積極主動地參與到社會組織的工作中去，提升社會組織隊伍的專業性和年輕化；另一方面，在財政上，要主動鼓勵社會組織自己從社會上尋找資金，在對提高社會組織信任度方面，政府應該給予一定的政策支持，使其不僅能脫離靠政府財政支撐的困境，還提升了其獨立募集資金的能力，因為“授人以魚不如授人以漁”。

李克強總理在2015年政府工作報告中指出：“要加大簡政放權、放管結合改革力度，建立規范行政審批的管理制度，地方政府對應當放給市場和社會的權力，要徹底放、不截留?！睆闹校覀兛梢钥闯鳇h和國家領導人對政府簡政放權的認可，并且也正全力推動這項政策的實施。因為，只有這樣，才能增強社會組織的獨立性與自治性，才能實現國家與社會的良性互動，才能構建和諧社會。

（二）依法監管，適度問責

首先，必須改革雙重管理體制。雖然目前我國已經實現了四類社會組織的直接登記，但是這還不夠，要想社會組織健康發展，成立條件這一道坎必須跨得漂亮。十八大中要“形成政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織體制”，這體現出了中央政府改革社會組織“雙重管理”現狀的決心，今后社會組織要把企業的管理方法納入其中，擁有完善的內部治理結構，高效運作、公開透明。社會組織的成立是其為人民服務的前提，沒有合法的身份地位和有力的監督體系，社會組織之路必不會長久。

其次，完善相應的問責制度。中國之所以會出現像郭美美事件這樣的丑聞，是因為對社會組織服務的問責沒有做到位。在這一方面，開創了公益捐款問責先河的曹德旺做得很好。2010年，他通過中國扶貧基金會向云南、貴州等地捐款2億元，并提出善款必須在半年內發放到位，誤差不超過1%的要求。若不合格率超過1%，中國扶貧基金會必須付30倍的賠償金。這一問責的舉動，不僅使善款順利發放，也大大提升了扶貧基金會的公眾信任度。對于問責機制的建立，一方面要完善社會組織信息公開制度，及時向公眾披露社會組織內部信息，比如：資金流向、財務報告、年度審計報告等，切實做到對社會組織的監管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會組織自治性、獨立性的同時，防止其行為失范、服務失信、管理失控[6]；另一方面，不僅要拓寬利益相關者（社會公眾，政府）對社會組織的問責渠道和提升問責意識，還應該建立第三方即與利益相關者相對的“旁觀者”評估機制，從而達到外部監督與內部監督的相制衡的效果。而且，可以在法律中明確規定其監督的義務，將社會組織的“圖謀私利”之心扼殺在搖籃之中。但是，在這之中應該注意把握問責的程度問題，盡量避免不問責和問責過度的這樣兩個極端現象的出現。

（三）完善立法體系

首先，明確社會組織的法律地位。目前官方的社會組織包括三大類即社會團體，民辦非企業單位和基金會，但是《民法通則》中對法人的規定只涉及了社會團體法人并沒有涉及民辦非企業單位法人和基金會法人，建議在《民法通則》中增加這兩項，在完全意義上保障社會組織的權利[7]。另外，應該制定明確社會組織的自治范圍、政府部門對其的監管范圍的相關法律，特別是當政府部門監管過度時，社會組織應該采取什么樣的法律渠道來維權。

其次，我國現在對社會組織規范的只有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等由行政機關訂立的相關法規，并沒有上升到法律的層次，所以常常出現違規但不違法的現象，對其懲罰力度也沒有司法懲罰那么嚴重和強制，這就讓那些打著公益的名義卻在謀取私利的社會組織鉆了法律的漏洞。而且，東西部、城鄉之間、發達落后地區之間的社會組織發展都不平衡，立法部門應該根據實際情況，量體裁衣，制定符合地方特色的社會組織管理條例。最后，這些所謂的相關性法規都是以前訂立的，隨著社會主義市場經濟的發展，社會組織參與治理的問題也越來越突出，之前的法規在今天已經呈現出了其很大的缺陷，必須對其進行重新立法，及時更新不合時宜的條款條例，特別是在“政府購買，財務狀況，稅收優惠”等缺漏方面進行明確的法律規定，這樣，社會組織才能健康發展。

參考文獻：

[1]2013年社會服務發展統計公[DB/OL].http：//www.gov.cn/gz

dt/2014-11/21/content_2166922.htm，2014-11-21/2015-

04-24.

[2]王藝璇.我國社會組織管理法治化的制度建構——基于社會組織功能定位的分析[J].太原理工大學學報：社會科學版，2014（6）.

[3]張小勁.中國新興民間組織的發展圖景[J].中國科學報，2012（8）.

[4]鄧國勝.構建我國非營利組織的問責機制[J].中國行政管理，2003（3）.

[5]夏錦文.傳承與創新：中國傳統法律文化的現代價值[M].北京：中國人民大學出版社，2012：132.

[6]王秋波.我國社會組織發展的現狀、問題及對策[J].學習時報，2011（4）.

[7]王勁穎.關于中國特色社會組織建設創新的思考[J].青島行政學院學報，2011（3）.