三問PPP項目

文/易　水

三問PPP項目

文/易水

“雷聲大雨點小”，PPP項目該如何吸引社會資本？政府如何給社會資本吃一顆“定心丸”？

PPP項目落地難，價格機制改革能否到位是關鍵

種種跡象表明，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施等領域建設已成為大勢所趨。面對PPP這個大有可為的新舞臺，社會資本的態度總體上趨向積極，各地的PPP訂單也在加速釋放。

然而，從全國PPP項目簽約率來看，明顯沒有跟上政策推動的步伐；對PPP項目，一些社會資本雖心動但遲遲未行動，表現出猶豫觀望的態度。

PPP落地有多難？

今年5月18日，原國家外經貿部副部長龍永圖在一個論壇上公開表示，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80％待落實。

在9月16日國新辦舉行的新聞發布會上，國家發改委副主任連維良也感到不太樂觀：“我們發現PPP存在一些落地難的問題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位。”

據統計，目前全國共推出PPP項目近2000個，總投資達3.4萬億元，但很多項目是政府一頭熱，甚少有社會資本問津，局面較為尷尬。

以昆明為例，繼2014年11月向社會發布首批80個PPP項目之后，今年8月，第二批70個PPP項目的名單再次發布。總體來看，150個PPP項目總投資接近2000億元，于昆明而言并不是一個小數字。然而，來自昆明市發改委的信息顯示，截至8月底，首批發布的80個項目中，只有月牙塘小區停車場、飛虎大道、昆明市2013年市級統建保障性住房銀河片區項目等8個項目確定了投資人，另有15個項目正在與意向投資人接洽，其余57個項目均無實質性進展。第二批70個項目由于發布時間較短，也暫無實質性進展。 “遇冷”成為PPP項目無法回避的事實。

市級PPP項目總體遇冷的同時，納入省級PPP示項目庫中的項目進展情況同樣不容樂觀。

以列入云南省第一批項目庫中的7個項目為例，截至今年9月，昆明新南站市政配套道路、尋甸縣易隆至白石巖公路2個項目啟動建設；功山至東川高速公路、云南庚泉老年公寓2個項目正在與意向投資人接洽；昆明市國際文化傳媒中心項目一期等3個項目則無實質性進展。指出，當前昆明PPP項目存在的困難和問題主要表現在3個方面：配套制度不健全、試點項目推進不理想、項目業主積極性不高。

“按照《實施意見》，國土、規劃、交運、水務等市級行業主管部門要制定本行業實施細則，提出具體的合作條件及標準。目前，各行業相關配套措施及實施細則未出臺，在一定程度上影響了該項工作的推進。”上述負責人指出，從項目關注度看，有經營收入，且經營收入能平衡建設經營成本的項目，如停車場、高速公路項目等，社會投資人關注度相對較高；基本無經營性收入的公益性項目，如市政設施、水庫等項目關注程度相對較低。

此外，從首批公布的80項試點項目名單來看，主要為基本無經營性收入的公益性項目，而有收益、有中央和省資金投入的項目，如軌道交通、滇池治理、污水處理廠建設等項目，項目業主推出采取PPP模式建設的積極性不高，一般都自行建設，或自己尋找合作方合作建設。

新聞鏈接

價格機制改革力挺未來PPP落地順暢

當前，價格調整機制和政府補貼機制不完善，是社會資本不敢涉足PPP項目的主要原因之一。

2015年10月15日，重磅級文件——《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》全文公布，26條細則中有兩條提到政府和社會資本合作(PPP)，目的都是力挺PPP。

《意見》第9條稱，創新公用事業和公益性服務價格管理。清晰界定政府、企業和用戶的權利義務，區分基本和非基本需求，建立健全公用事業和公益性服務財政投入與價格調整相協調機制，促進PPP，滿足多元化需求。

《意見》第21條稱，創新促進區域發展的價格政策。對具有區域特征的PPP項目，已具備競爭條件的，盡快放開價格管理；仍需要實行價格管理的，探索將定價權限下放到地方，提高價格調整靈活性，調動社會投資積極性。

PPP資深專家大岳咨詢總經理金永祥認為，《意見》有利于理順價格機制，對PPP發展有積極推進作用。

PPP為何曲高和寡？

前景美好的PPP為何“雷聲大雨點小”？社會資本對PPP模式的擔憂主要是什么呢？

“PPP項目的投資成本一般都比較高，而且投資周期長、回報相對慢，運營時間往往長達十幾年甚至幾十年。”一位民營企業家坦言，讓他最擔心的是一屆政府只干5年，如果在項目履行過程中出現“新官不理舊賬”的事，那自己的投資可就全打了水漂。

這位民營企業家的擔憂不是沒有道理。

要看到，PPP項目大多分布在基礎設施和公共領域，不僅投資量巨大，而且回收周期也較長。像地鐵、資源環境等項目，都需要通過特許經營權、收費權等慢慢地在今后的經營活動中逐步回收；有的項目，則需要通過政府的信用和契約，按照固定回報或定期回購的方式，很多年以后才能將投資收回。這十分考驗社會資本的耐心，也直接影響到社會資本的參與積極性。

清華大學建設管理系教授王守清的研究團隊不久前曾完成對于上世紀90年代至今試水PPP模式的16個典型的失敗案例系統分析后發現，盡管這些項目推進過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數問題均直指“政府信用風險”。在王守清過去參加的各種有關PPP項目的論壇會議上，企業反映地方政府信用問題的聲音不絕于耳。

股權之爭也是PPP模式推廣的一條“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51％的控股權。這令很多社會資本望而卻步。社會資本缺少決策話語權，參與PPP的積極性越來越低。“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無法有效運作。”一位受訪的企業家說。

不僅如此，不少受訪的企業家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。

中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現代公司治理模式。

郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產權和市場制度更好地適應社會化大生產，進一步打開解放生產力、發展生產力的潛在空間。視社會資本股權為‘二等股權’的PPP項目長久不了。”

當前，價格調整機制和政府補貼機制不完善，也是社會資本不敢涉足PPP項目的主要原因之一。據了解，社會資本介入PPP項目獲得的現金流主要來自三方面：政府付費、使用者付費和項目開發性收入。PPP資深專家大岳咨詢總經理金永祥分析，由于政府財政收入下滑明顯，未來PPP項目難以依靠政府付費，而項目開發性收入也僅限于有條件的項目，因此使用者付費成為關鍵，而使用者付費與價格調整機制緊密相連。未來價格機制改革能否到位，也成為PPP能否做下去的關鍵因素。

怎樣激活“PPP熱情”？

那么，政府如何降低社會資本的擔憂，激發投資活力呢？

對于PPP模式，中國PPP研究院執行院長郭建新有著一個深入淺出的說法：政府與社會資本雙方將形成一種合作伙伴關系，不是政府要你做、指揮你做，而是雙方在有共同意向的基礎上商量著怎樣一起做。

這也就是說，推廣PPP模式必須建立在政府和社會資本平等合作的基礎上。要做到這一點，政府部門的思維轉變非常重要。政府必須遵守市場經濟的契約精神，不能“合同一簽，暫放一邊”或是任性毀約，而是應嚴格按合同辦事，建立與社會資本風險共擔、利益共享的機制，從而給社會資本穩定的預期，使參與PPP項目的社會資本能夠獲得合理回報。同時，也要嚴格界定政府和市場的邊界，該由市場做的完全交給市場，政府決不隨意插手；該由政府管的則當仁不讓，下功夫管住管好。

“PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。在運用PPP模式時，不能簡單地局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次‘甩包袱’。”財政部副部長張少春表示，當社會資本信心不足時，就需要政府扶一把、推一把，引導社會資本參與PPP項目。通過PPP模式提供公共服務，政府要從“管理者”變為“監督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協商、公開透明。

專家指出，在強化誠信環境建設、培育地方政府契約精神的同時，更應當加強PPP的法制化運作。因為只有在法制化框架內，才能從根本上解決政府與社會資本的平等合作問題，從而切實保障社會資本的合法權益。

此外，社會資本在投資中必然追求高回報，但PPP項目的特點在于提供公共服務，這就要求政府在對每一個PPP項目進行制度設計和日常監管時，必須要在社會大眾的公共利益與社會資本的投資收益之間統籌兼顧，搞好平衡。

“PPP項目最核心的問題是定價合理。如果單純為了迎合社會資本的偏好，把項目竣工后的公共產品價格定得較高，就會增加百姓的負擔。” 財政部財科所副所長白景明認為，PPP項目必須實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息。只有建立健全法律法規，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，才能確保公共服務“優化而不退化”，社會資本“盈利而不暴利”。

總而言之，在公共服務領域推廣PPP模式，事關人民群眾切身利益。如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會資本有錢賺，又讓百姓得實惠，考驗政府的智慧與能力。

舍得讓利，審慎定價，保證履約，惟其如此，PPP方能實現各方利益的“最大公約數”，PPP模式也才能走得穩、走得遠。

PPP背后是政府契約精神